Читать книгу Муниципальное право России - Александр Кокотов - Страница 17

Серьезные государственные изменения, начавшиеся в СССР и РСФСР после 1985 г., затронули и систему местной власти, устранив советскую организацию низовых территориальных коллективов. В новейших реформах возможно выделение пяти этапов, последний из которых продолжается в настоящее время.

Первый этап. Он связан с реформами 1988–1990 гг. Существенным толчком к этим изменениям послужило осознание обществом ряда недостатков существующей представительно-управленческой системы, среди которых назовем два основных. Первый заключался в формальном характере представительных институтов – депутаты местных советов не чувствовали себя в органах власти подлинно народными избранниками, что определялось заорганизованностью и безальтернативностью выборов, сращением партийного и государственного аппаратов в условиях однопартийной политической системы. Второй недостаток – не слишком высокий уровень профессионализма в деятельности органов власти, что определялось исключительно общественным характером работы депутатов (исключение составляли члены исполнительных комитетов соответствующих советов). Кроме того, исполнительные комитеты, будучи исполнительно-распорядительными органами общей компетенции, замыкавшими на себе систему органов местного управления, а значит олицетворявшими интересы местных чиновников, доминировали над своими советами, поскольку руководили ими, не позволяя депутатам эффективно контролировать и направлять свою деятельность. А известно, что депутатский контроль, как и внешний контроль общественных объединений, средств массовой информации, – важный стимул повышения эффективности деятельности исполнительной власти.

Забегая вперед, укажем, что дальнейшие реформы местной власти показали – недостатки представительно-управленческой системы не так-то просто устранить, как это казалось тогдашним реформаторам. Еще один итог названных реформ – осознание того, что советская модель организации власти имела ряд достоинств. В их числе: система органов, максимально приближенных к населению; отлаженное взаимодействие с вышестоящими органами власти, осуществление на своей территории функций контроля и координации в отношении всех действующих здесь органов, организаций, в том числе вышестоящих; четкая система работы с населением, самодеятельными объединениями жителей. То, что это достоинства советской модели, стало очевидным после ее слома. Перечисленные качества местной власти не удается восстановить до сих пор. К сожалению, так бывает часто – действительная значимость людей, общественных институтов осознается только после их ухода. А новое, даже порожденное правильными идеями, не всегда бывает лучше того, от чего люди с легкостью отказались. Это же следует сказать и о времени, когда большевики после прихода к власти разрушили десятилетиями складывавшуюся систему земств. А потом в рамках советской модели вынуждены были восстанавливать многое из того, что отличало земское управление.

Итак, осознание вышеназванных недостатков представительно-управленческого механизма подтолкнуло общество, прежде всего высшее звено партийно-государственного руководства СССР, к попытке выведения представительных органов из-под плотной «опеки» органов исполнительно-распорядительных. Именно в это время господствующим стал политический лозунг «Даешь всю власть Советам!». Осуществить данный лозунг попытались с помощью модернизации избирательного законодательства. 27 октября 1989 г. был принят Закон «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР». Данный акт содержал ряд новшеств, которые, например, дополнили принципы избирательного права принципами гласности, альтернативности, состязательности. В законе был расширен перечень субъектов, выдвигающих кандидатов в депутаты за счет групп избирателей по месту жительства. Наконец, Закон существенным образом сократил депутатский корпус. Например, в Московский городской Совет избиралось 500 депутатов (а до этого 1 тыс. человек). Смысл сокращения – компактные по составу советы будут работать более профессионально, чем их предшественники.

Проходившие в 1990 г. выборы в местные советы изменили социальный состав депутатского корпуса в пользу технической интеллигенции, служащих. Число депутатов-рабочих существенным образом сократилось. Это воспринималось как шаг, расширяющий представительность советов и дающий возможность им работать более профессионально.

Кроме того, было решено в советах создать их собственные постоянно действующие руководящие органы – президиумы, состоявшие исключительно из депутатов, а также избирать в советах председателей (их заместителей), освобожденных от работы в исполнительно-распорядительных органах. Исполкомы перестали быть внутренними руководящими органами советов, сохранив статус исполнительно-распорядительных органов общей компетенции. Речи об организационном разделении представительной и исполнительной власти пока не шло. В советах и исполкомах упор был сделан на принцип коллегиальности.[34]

По-прежнему сохранялось соподчинение нижестоящих и вышестоящих органов власти и управления. Исполкомы были непосредственно подотчетны как своему совету, так и вышестоящему исполкому. Союзный законодатель, исправляя первоначальную редакцию Закона от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», в п. 3 его ст. 6 установил, что решения местных советов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими советами, их исполнительными и распорядительными органами.

В систему местных органов власти и управления все еще включались краевые, областные, органы. В то же время уже вышеназванный Закон, не характеризуя местные органы как органы негосударственные, не определял их прямо и как органы государственные.

Второй этап. Переход ко второму этапу был определен все большим нарастанием критичных оценок коллегиальных начал в управлении, что и подтолкнуло во многом законодательно-нормативные изменения, воплощенные в Законе РСФСР от 06.07.1991 «О местном самоуправлении в РСФСР» и в постановлении Верховного Совета РСФСР о порядке его введения в действие. На этом этапе произошло резкое сужение действия коллегиальных начал. В сфере исполнительно-распорядительной деятельности исполкомы ушли в небытие. Их правопреемниками стали главы местных администраций, возглавившие последние на основе принципа единоначалия. В системе местных советов в это же время шло создание так называемых «малых советов». Малые советы задумывались как состоящие из депутатов «больших советов» их постоянно действующие органы, осуществляющие во время между сессиями «больших советов» их функции в четко очерченных пределах.

Одновременно компетенция представительных и исполнительных органов все более разводилась. Расширялся набор мер, игравших роль «сдержек и противовесов» между советами и администрациями. Среди них: а) утверждение советами структуры местных администраций по представлению глав администраций; б) отмена актов администрации советами в случае противоречия данных актов закону и решениям самих местных советов; в) право главы администрации обжаловать решения совета в судебном порядке.[35] Уже на этом этапе явно наметилось новое перераспределение властных возможностей между представительными и исполнительно-распорядительными органами. Властные возможности советов вновь стали сужаться, а исполнительно-распорядительный аппарат, местные чиновники восстанавливали былое влияние, что на фоне усиливавшегося тогда политического и социально-экономического кризиса выглядело вполне закономерно – во время кризисов приоритетное положение исполнительно-распорядительных органов задано объективно.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» также четко определил, что органами местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы, создаваемые в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах (ст. 10), т. е. в низовых административно-территориальных единицах. Краевые, областные советы народных депутатов, краевые, областные администрации перестали характеризоваться как местные, получив статус органов власти субъектов РФ.[36] Они были противопоставлены органам местного самоуправления как органы государственной власти. Хотя и на этом этапе все еще прямо не декларировалась негосударственная природа органов местного самоуправления.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» предусмотрел разработку и принятие на местах положений (уставов) о местном самоуправлении, чем стимулировал местное правотворчество. Вместе с законом о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации он изменил характер взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти и управления. В его ст. 7 определялось, что органы местного самоуправления не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов. Государственные органы также не вправе были самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом (ч. 3, 4 ст. 7). А в ч. 2 ст. 9 указывалось, что органы государственной власти и управления регионов всех типов, за исключением республик, не вправе принимать не предусмотренные законодательством решения, регламентирующие деятельность местных органов.

Однако государственные органы сохраняли право отмены не соответствующих законодательству актов местных органов. Сохранялась и подотчетность местных администраций вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах компетенции последних. В то же время, укрепляя самостоятельность местных органов по отношению к органам региональным, законодательство о местном самоуправлении второго этапа не устранило соподчинения между органами местного самоуправления разного уровня.

Третий этап изменений местной власти (осень 1993 г.) оказался наиболее трагичным. По всей стране, за исключением ряда субъектов РФ, произошел полный слом представительной власти, а ее функции на местах были переданы власти исполнительной – соответствующим местным администрациям.[37] Ленинский лозунг «советы – работающие корпорации» (т. е. советы – органы, сочетающие в себе нормотворчество и исполнение законов) был восстановлен с точностью до наоборот. Общество потеряло действенные рычаги влияния на корпорацию государственных и местных чиновников. Вместе с упразднением представительных органов местного самоуправления в форме советов началось формирование новой представительной власти на местах; дум, муниципальных комитетов, собраний представителей. Их образование было предусмотрено Указом Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Срок полномочий выборных органов в соответствии с данным Указом был установлен в два года. Было решено, что представительная власть теперь должна формироваться не во всех административно-территориальных единицах. Так, в городских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборных глав местного самоуправления. В городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборным органом местного самоуправления признавались собрание представителей и глава местного самоуправления. На территориях, включающих несколько городских и сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий. Скажем, применительно к району это выглядело следующим образом: в них мог образоваться орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов самоуправления городских и сельских поселений.

Было также установлено, что представительный орган работает, как правило, на неосвобожденной основе и созывается на заседания главой местного самоуправления. Последний получил право подписывать решения выборного учреждения местного самоуправления.

Следует признать, что разрешение политико-государственного кризиса осени 1993 г., частью которого был кризис местной власти, принятием новой российской Конституции в декабре 1993 г. стало наименее болезненным выходом из тупика. События могли развиваться и по худшему сценарию.

Четвертый этап. Начинается с принятием новой Конституции РФ, после чего стала постепенно восстанавливаться представительная власть на местах, хотя заложенные в Конституции РФ принципы местного самоуправления, вобравшие в себя положительное содержание предшествующего законодательства, поначалу серьезно искажались в нормативных актах субъектов РФ. Так, во Временном положении о местном самоуправлении Свердловской области от 25.01.1994 значительно урезались полномочия местных представительных органов, предусматривалось изъятие из сферы местного самоуправления районов и городов областного подчинения с административно-подчиненными им территориями (ст. 5, 9, 10 Временного положения).

Более эффективно процесс восстановления самоуправленческих начал на местах и их совершенствования на основе Конституции РФ пошел после принятия Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ. На его основе сложилась новая организационно-территориальная структура местного самоуправления, представляющая симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправления. Органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями (проявление государственной теории), но не рассматриваются как органы государственной власти и не находятся в прямом подчинении последних (проявление общественной теории).

Пятый этап. Начальная его точка – внесение Президентом РФ в Государственную Думу проекта нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подготовленного комиссией под руководством Д. Н. Козака. Комиссия эта была создана Президентом РФ для подготовки предложений по детальному и обоснованному разграничению предметов ведения, полномочий, объектов собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. Названный федеральный закон окончательно был принят 6 октября 2003 г. Масштабность законодательно закрепленных изменений заставляет говорить о проведении очередной реформы местного самоуправления.

Видимо, именно названная масштабность подтолкнула разработчиков, законодателя не ограничиваться подготовкой новой редакции Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ, а принять вместо него новый закон с тем же названием. Масштабность перемен, предусмотренных новым законом, потребовала ввести переходный период (вначале до 1 января 2006 г., позднее – до 1 января 2009 г.), в течение которого наряду с новым законом продолжает действовать Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ. Причем оба федеральных закона имеют одно название.

На что направлена новая муниципальная реформа? На конкретизацию финансовой основы местного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению, различение правового статуса, прежде всего полномочий, разных видов муниципальных образований, расширение перечня моделей местного самоуправления, развитие форм территориального общественного самоуправления. Таковы идеальные цели Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Конкретизация финансовой основы предполагает, во-первых, принципиальное определение финансовых источников муниципальной самостоятельности в рамках налогового, бюджетного законодательства. Что тут взять за основу: собственные муниципальные налоги, межбюджетное регулирование, то и другое в известной пропорции? Во-вторых, четкое разграничение в рамках гражданского, административного, земельного, иного законодательства объектов публичной собственности разного уровня. Это одно из главных направлений реформы.

Приближение муниципальной власти к населению должен обеспечить вводимый там, где он отсутствует, поселенческий уровень местного самоуправления (муниципальные образования городских и сельских поселений). В то же время предусмотрен и второй территориальный уровень в виде муниципальных образований муниципальных районов. Крупные города получили статус городских округов, обладающих полномочиями и городского поселения, и муниципального района. Таким образом, реформа заставляет субъекты РФ, местное население иметь оба указанных уровня. Ранее субъекты РФ вправе были иметь двухуровневую территориальную модель самоуправления, но могли избирать и другие варианты. Насколько новый подход целесообразен, покажет время. Тут надо принять во внимание то, что ряд субъектов РФ осуществляли территориальную схему самоуправления, в которой акцент был сделан на поселенческий уровень. Итог – стремление многих из них, их муниципальных образований отказаться от данной схемы и выйти на укрупнение муниципальных образований на районном уровне. Главная причина – финансово-экономическая и материальная несостоятельность мелких территорий в условиях мобилизационно-догоняющей экономики.

Предусмотрев различение правового статуса муниципальных образований разного типа, уровня и места расположения с более детальным, чем ранее, изложением вопросов местного значения, законодатель осуществляет то, о чем много говорили теоретики и практики. Муниципальные образования порой значительно отличаются друг от друга по численности населения, социально-экономическому, культурному потенциалу, другим показателям. Очевидно, что в силу названных различий должен различаться и их круг задач. В Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ такое различие не было заложено. В то же время представляется необходимым и дальше двигаться в этом направлении. Так, интересным является предложение по закреплению разных полномочий за городскими и сельскими поселениями, что пока не осуществлено.

Сильная сторона Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ – допущение, пусть и минимальное, выбора населением разных моделей формирования и организации местной власти. До сего времени доминировала одна модель, включающая представительный орган местного самоуправления и, как правило, главу муниципального образования, возглавляющего местную администрацию. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусматривает разные схемы формирования (выборов) органов местного самоуправления, в том числе предусматривает вариант косвенных выборов представительного органа муниципального района.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ стимулирует развитие организационно-правовых форм общественного самоуправления жителей, в том числе уточнение публично-правового и гражданско-правового статуса органов территориального общественного самоуправления. Эту работу следует продолжать. Так, важно органично вписать в модель местного самоуправления самоорганизацию коренных малочисленных народов страны.[38]

В целом Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ сохранил модель самоуправления, представляющую собой симбиоз государственной и общественной теорий местного самоуправления. Однако государственная ее составляющая усилена. Реформа, в частности, нацелена на укрепление государственного контроля за органами местного самоуправления.