Читать книгу Муниципальное право России - Александр Кокотов - Страница 16

Утверждение советской системы местной власти. После октября 1917 г. вся власть в стране по решению II Всероссийского съезда Советов от Временного правительства перешла к советам. На местном уровне процесс перехода власти от земских учреждений к советам был довольно продолжительный.[26] В Конституции РСФСР 1918 г. было закреплено, что вся власть в стране в центре и на местах принадлежит Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Органами власти на местах по Конституции являлись областные, губернские, окружные, уездные, волостные съезды Советов; городские и сельские Советы. Но уже в январе 1918 г. народным комиссариатом внутренних дел были приняты: Обращение «Об организации местного самоуправления» и Инструкция «О правах и обязанностях Советов»,[27] которые содержали рекомендации по организации деятельности местных учреждений. В них также отмечалось, что местные советы есть органы власти и управления, действующие в пределах административно-территориального деления и являющиеся самостоятельными в вопросах местного значения. При этом вышестоящие советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих и могли отменить противоречащие закону решения этих советов.

Конституция РСФСР 1918 г. устанавливала, что предметами ведения органов советской власти на местах были: проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов советской власти; принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; разрешение всех споров, имеющих чисто местное значение; объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.[28]

Следует отметить, что требование полноты власти советов было сформулировано В. И. Лениным в его открытом письме к делегатам Всероссийского съезда крестьянских депутатов в мае 1917 г. В нем говорилось о том, «_чтобы вся власть в государстве, снизу доверху, принадлежала всецело и исключительно Советам рабочих, солдатских, крестьянских и прочих депутатов».[29] Данная идея получила свою реализацию как на практике, так и, как уже было сказано ранее, в соответствующих нормативных правовых актах, в том числе и в Конституции 1918 г.

После принятия Конституции РСФСР 1918 г. и закрепления в ней места Советов на местах в общей системе органов власти начался бурный процесс развития законодательства о Советах в различных административно-территориальных единицах: городах, городских и сельских районах, поселках. Так, в 1921 г. было принято постановление Президиума ВЦИК об организации и работе городских советов рабочих и красноармейских депутатов; в 1922 и 1925 гг. были приняты Положения о городских Советах; в 1929 г. – «Инструкция ВЦИК и СНК РСФСР об организации и деятельности районных Советов в городах».[30]

К 1926 г. Советы фактически стали осуществлять полномочия по руководству подведомственной им территорией. В Положении о местных финансах Союза СССР от 25.04.1926 были подробно перечислены функции местных Советов и расходы, необходимые для их реализации. В системе полномочий местных органов власти выделялись полномочия по народному образованию, здравоохранению, социальному обеспечению, благоустройству, сельскому хозяйству, содержанию коммунального имущества, торговли и т. п.[31]

После изменения в 1929 г. административно-территориального устройства РСФСР Советы (органы местной власти) стали создаваться не только в городах и связанных с ними сельских местностях, но и в сельских поселениях. Положение о сельских Советах РСФСР от 01.01.1931 определяло, что «сельсовет на объединенной им территории является высшим органом власти, через который пролетариат проводит свою диктатуру».[32]

Таким образом, к этому времени сложилась соответствующая система органов власти на местах: административных районах, городах и сельских территориях в виде соответствующих Советов.

В конце 1920-х – начале 1930-х гг. городские и сельские Советы избирались непосредственно населением и являлись постоянно действующими органами. Районные, окружные, областные, краевые и автономные республиканские органы власти функционировали в виде периодически созывавшихся съездов, которые избирали постоянно действующие и подотчетные им исполнительные комитеты.

Конституция РСФСР 1937 г. В принятой в 1937 г. Конституции РСФСР (в соответствии с Конституцией СССР 1936 г.) Советы стали называться Советами депутатов трудящихся. Глава 8 Конституции СССР «Местные органы государственной власти» закрепила, что систему местных органов власти союзных республик составляли местные советы депутатов трудящихся – краевые, областные, советы автономных областей, окружные советы национальных округов, районные, городские, районные в крупных городах, поселковые и сельские советы депутатов трудящихся. Аналогичная система была закреплена и в Конституции РСФСР 1937 г. Все звенья системы местных советов стали избираться на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. В системе органов государственной власти местные советы были самыми многочисленными органами. Советы собирались на сессии продолжительностью, как правило, не более одного дня, на которых они избирали подотчетные им исполнительные и распорядительные органы. Исполнительные органы избирались в составе председателя, его заместителей и членов исполкома. Советы также формировали отделы и управления исполкомов по различным направлениям деятельности в соответствии с их компетенцией. Из числа депутатов в структуре советов создавались постоянные комиссии, которые могли контролировать работу отделов и управлений исполкомов.

Реформы второй половины 1960-1970-х гг. В это время была проведена работа по совершенствованию законодательства о местных советах. Были разработаны и приняты Законы от 19.07.1968 «О поселковом, сельском Совете», от 29.07.1971 «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся».

Конституция СССР 1977 г. внесла изменение в название советов, которые стали именоваться Советами народных депутатов. Соответствующее наименование Советов было закреплено и в Конституции РСФСР 1978 г., в гл. 17 которой устанавливалась соответствующая система местных советов и вопросы их ведения, компетенция, порядок организации и деятельности. В гл. 18 Конституции определялись состав, структура, порядок организации и компетенция исполнительных комитетов местных советов народных депутатов, их отделов и управлений. В соответствии с Конституцией РСФСР в законы об отдельных звеньях местных советов в августе 1979 г. были внесены соответствующие изменения и дополнения.

Вопросы организации и деятельности местных советов и их исполкомов в этот период подробно рассматривались в работах: С. А. Авакьяна, И. А. Азовкина, Г. В. Барабашева. Г. В. Атаманчука, А. А. Безуглова, Р. Ф. Васильева, В. А. Кряж-кова, О. Е. Кутафина, М. А. Нагорной, А. Я. Сливы, Н. Г. Старовойтова, В. А. Пертцика, К. Ф. Шеремета и др.[33]