Читать книгу Муниципальное право России - Александр Кокотов - Страница 21

Муниципальные нормы в широком смысле – все нормы права, так или иначе участвующие в регулировании отношений местного самоуправления. Муниципальные нормы в узком смысле – нормы права, регулирующие то, что выше мы определили как муниципальное строительство, а также нормы, призванные направлять нормы других отраслей права, применительно к отношениям местного самоуправления (нормы-цели, нормы-принципы, дефиниции и т. п.).

Нормы муниципального права подразделяются в зависимости от того, какие функции, цели правового регулирования они обеспечивают.

Первичным является деление норм на нормы регулятивные и охранительные. Регул^ятивные нормы закрепляют компетенцию муниципальных образований, иных субъектов местного самоуправления, правовой статус граждан в сфере местного самоуправления, порядок осуществления функций местного самоуправления. Охранительные нормы закрепляют составы правонарушений в сфере местного самоуправления, организации и деятельности органов местного самоуправления, непосредственного отправления населением муниципальных функций.

В совокупности как регулятивных, так и охранительных норм в свою очередь выделяются специализированные нормы: дефинитивные, нормы-принципы, нормы-цели, нормы-гарантии, коллизионные нормы. Дефинитивные нормы вводят определения базовых для муниципального права терминов. Так, ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ вводит легальные определения муниципального образования, вопросов местного значения, органов местного самоуправления, муниципального правового акта, других институтов местного самоуправления. Нормы-цели, нормы-принципы устанавливают исходные для местного самоуправления ценности, направления и способы деятельности. Основные цели, принципы местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (ст. 12, 130–133 и др.), гл. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Гарантийные нормы направлены на обеспечение нормальной деятельности органов местного самоуправления, полное осуществление прав граждан в сфере местного самоуправления. Исходные гарантийные для местного самоуправления нормы содержатся в Конституции РФ (ст. 2, ч. 2 ст. 8, ст. 12, 133 и др.). Коллизионные нормы указывают на нормы, подлежащие применению в конкретном случае при разрешении юридических затруднений, определении компетенции органов местного самоуправления, иных субъектов муниципального права. Так, ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ устанавливает, что в случае противоречия федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ, применяются положения последних. Приоритетный статус норм Европейской хартии местного самоуправления по отношению к нормам, содержащимся в российском законодательстве (за исключением норм Конституции РФ), вытекает из правила ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что международные договоры РФ обладают приоритетом по отношению к законам страны.

В зависимости от места в механизме правового регулирования выделяются управомочивающие, обязывающие, запрещающие нормы. Управомочивающие нормы закрепляют правовые возможности участников муниципальных отношений путем установления их полномочий и прав. Таковы правила, закрепляющие права граждан в сфере местного самоуправления, в частности, их право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Обязывающие нормы устанавливают обязанность граждан, органов, организаций совершать определенные положительные действия. Обязывающей нормой является правило о том, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Следовательно, государственные и муниципальные органы при изменении названных границ обязаны учитывать мнение населения. Запрещающие нормы устанавливают обязанность лиц, органов, организаций воздерживаться от четко описанного в них поведения. Законодатель, например, устанавливает, что подчиненность органа, должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органам, должностным лицам других муниципальных образований не допускается (ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

По характеру содержащихся в них велений выделяются нормы императивные, диспозитивные и рамочные. Они обеспечивают императивное, диспозитивное, рамочное регулирование, о чем говорилось в § 1 настоящей главы.

Называют также рекомендательные нормы, не имеющие властно-волевой основы. Это нормы-«советчики» Сами они могут воспроизводить нормативно-властные предписания. Таковы, например, положения модельных уставов муниципальных образований, подготавливаемые органами власти ряда субъектов РФ.

По субъектам правотворчества выделяются нормы, содержащиеся в международном законодательстве, федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, муниципальных нормативных актах, нормативных договорах, имеющих стороной орган местного самоуправления или направленных на регулирование муниципальных отношений, внутриорганизационных актах органов территориального общественного самоуправления.