Читать книгу Муниципальное право России - Александр Кокотов - Страница 23

Система муниципального права – его устройство, деление на составные элементы, институты и их целостное соединение. Прежде всего в системе муниципального права обособляются муниципально-правовые нормы и нормы иных отраслей права. Нормы гражданского, земельного, административного, финансового права, иные нормы входят в систему муниципального права в той части, в какой они направлены на регулирование муниципальных отношений, т. е. функционально. При этом они исходно пребывают в системе своих отраслей права.

Нормы муниципального права (собственно муниципальные нормы и нормы иных отраслей, нацеленные на регулирование отношений местного самоуправления) разделяются на общую и особенную часть. Общая часть – совокупность норм, распространяющих свое действие на все составные части данной отрасли (общемуниципальные обобщения). Особенная часть – совокупность норм, регулирующих отдельные группы муниципальных отношений.

Общую часть муниципального права составляют конституционные нормы, нормы Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Те нормы, что закрепляют назначение местного самоуправления, его цели, принципы, гарантии, общеотраслевые понятия (муниципальное образование, органы местного самоуправления и др.), коллизионные правила, организационные, территориальные, финансово-экономические основы местного самоуправления, входя в общую часть муниципального права, составляют ядро отдельных институтов особенной части муниципального права.

Особенная часть содержит институты, включающие материальные и процессуальные нормы, регулирующие отдельные стороны местного самоуправления, закрепляющие статус и порядок деятельности отдельных субъектов муниципального права. В число институтов особенной части муниципального права входят:

1) институт муниципально-территориального устройства, включающий субинституты муниципально-территориального деления и муницинально-территориального процесса;

2) институт статуса и порядка деятельности глав муниципальных образований, представительных, исполнительных, контрольных органов, муниципальных избирательных комиссий, их должностных лиц, депутатов;

3) институт муниципальной службы;

4) институт системы и статуса муниципальных правовых актов, порядка их принятия;

5) институт условий и порядка формирования органов местного самоуправления не на основе норм избирательного законодательства (институт двустепенных выборов представительных органов муниципальных районов);

6) институт непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, муниципальной власти, включающий субинституты муниципальных выборов, местных референдумов, сходов, голосований по вопросам местного значения;

7) институт участия граждан в осуществлении функций местного самоуправления органами местного самоуправления, включающий субинституты статуса и порядка деятельности территориального общественного самоуправления, его органов, собраний, конференций жителей, публичных слушаний, опросов жителей, правотворческих инициатив граждан;

8) институт межмуниципального сотрудничества;

9) институт муниципальных наград и почетных званий;

10) институт муниципальной символики;

11) институт муниципальной собственности и порядка управления объектами муниципальной собственности;

12) институт муниципальных финансов.

Нормы, закрепляющие полномочия, публичные права органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления в отдельных областях местной жизни, регулирующие вопросы ответственности названных субъектов, входят в состав института статуса и порядка деятельности органов местного самоуправления.

Существуют и иные взгляды на систему муниципального права.[42] Так, С. Д. Князев и Е. Н. Хрусталев в общую часть муниципального права включают нормы, действующие на всей территории РФ и определяющие исходные начала организации местного самоуправления во всех муниципальных образованиях. Особенную часть составляют нормы, действующие на территории отдельных субъектов РФ.[43] Е. С. Шугрина к общей части относит институты правовых, территориальных, организационных, финансово-экономических основ местного самоуправления, ответственности органов местного самоуправления, гарантий местного самоуправления, а к особенной части – нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения законности и правопорядка и т. п.[44]

А. Н. Костюков, выделяя в муниципальном праве общую и особенную части, в структуру общей части включает: основной институт, нормы которого закрепляют исходные понятия муниципального права, его предмет, модели местного самоуправления, статус правовых актов; институт правового статуса отдельных органов и должностных лиц местного самоуправления, депутатов; институт муниципальной службы; институт прав человека в сфере местного самоуправления; институт территориальной организации местного самоуправления; институт непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления; институт межмуниципального сотрудничества; институт юридической ответственности; институт гарантий и защиты прав местного самоуправления. В число институтов особенной части А. Н. Костюков включает институты: общей характеристики компетенции органов местного самоуправления; полномочий органов местного самоуправления в бюджетной и финансово-кредитной сфере; полномочий органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью; полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений; полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством; полномочий органов местного самоуправления в социально-культурной сфере; полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка.[45]

Не все авторы полагают возможным выделять в муниципальном праве его общую и особенную части. Таков, например, подход О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева. Они в структуре муниципального права выделяют группы норм, закрепляющие: 1) местное самоуправление в системе народовластия; 2) территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления; 3) предметы ведения и полномочия местного самоуправления; 4) гарантии местного самоуправления; 5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью.[46]