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Bei der Schutzpflicht des Art. 23 AEUV handelt es sich um eine komplementäre Schutzpflicht. Ein Mitgliedstaat ist nur dazu verpflichtet, einem Staatsangehörigen aus einem anderen Mitgliedstaat diplomatischen und konsularischen Schutz zu gewähren, wenn der Heimatstaat in dem jeweiligen Drittstaat nicht vertreten ist. Nach Art. 6 der Konsularschutz-Richtlinie ist ein Mitgliedstaat in einem Staat nicht vertreten, wenn dieser in dem Drittstaat keine Botschaft, kein Konsulat und keinen Honorarkonsul hat, die effektiv in der Lage sind, ihm konsularischen Schutz zu gewähren.