Читать книгу El Régimen Jurídico de las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social - Carlos Teruel Fernández - Страница 15

Con motivo del análisis de la evolución histórica de las mutuas, ha podido comprobarse cómo éstas, de forma progresiva, han ido adquiriendo una indudable dimensión pública, acaparando cada vez más prestaciones que nada tienen que ver con aquéllas inherentes a su naturaleza “profesional”. Como afirma LÓPEZ GANDÍA, se convierten en un “auténtico ‘cajón de sastre’ para dar cumplimiento a los más diversos objetivos, y abordando prestaciones nuevas pero lejanas a su perfil. (…) sirven para ‘un roto y un descosido’ y no parece haber una línea clara o coherente en torno a su evolución funcional”1.

El germen de la importante modificación realizada por la Ley 35/2014, de 26 de diciembre, por la que se modificó el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social en relación con el régimen jurídico de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social (en adelante Ley 35/2014 o “Ley de Mutuas”) fue el Informe de evaluación y reforma del Pacto de Toledo, aprobado por el Congreso de los Diputados el 25 de enero de 2011. Concretamente, en la Recomendación 9 de este Informe, la Comisión no permanente de seguimiento y evaluación de los acuerdos del Pacto de Toledo2 subrayó la gran relevancia de las funciones desempeñadas por las mutuas, así como la necesidad de adoptar medidas que mejoren su eficacia y control y que las doten de mayor eficiencia gestora3.

Tras ello, fue esencial lo dispuesto en el Programa Nacional de Reformas del año 20124 que, para mejorar la eficiencia de la gestión de la Seguridad Social, reflejó la pretensión de reducir el intervencionismo estatal sobre las mutuas garantizando a la misma vez la transparencia y control de su funcionamiento. Para ello, en el Programa se anunció un Proyecto de Ley de Mutuas en el que se estudiaría la modificación de su régimen jurídico para que las mismas pudieran colaborar en la lucha contra el absentismo laboral a través de una gestión más eficaz de la incapacidad temporal. Esta tendencia de los poderes públicos a evitar el absentismo laboral es de gran importancia toda vez que, como señala SELMA PENALVA, existe una notable incertidumbre sobre el futuro del sistema Seguridad Social debido, entre otros motivos, a que “la configuración del actual sistema, basado en criterios de reparto, no disuade del fraude, como la propia realidad práctica se ocupa de confirmar, lo que hace peligrar la subsistencia del modelo”5. Se reflejaron algunos aspectos esenciales sobre los que se pretendía realizar la reforma6:

• Para recuperar el tope eliminado de la Reserva de Estabilización de Contingencias Profesionales ya que la ausencia de tope conlleva que las mutuas pudieran acumular reservas ilimitadas, contraviniendo la naturaleza de los recursos públicos de la Seguridad Social.

• Para impulsar la generación de excesos de excedentes en la Reserva anterior. Así, estos excesos contribuirán a la estabilización financiera de la Seguridad Social al integrarse en el Fondo de Reserva.

• Para mejorar la gestión del subsidio de IT por contingencias comunes, permitiendo a las mutuas el control del seguimiento estas contingencias desde el primer día para así reducir el porcentaje de absentismo laboral.

• Para incorporar la regulación de la gestión de las nuevas prestaciones encomendada a las mutuas.

En el año siguiente, el Programa Nacional de Reformas de 2013 dispuso que a lo largo del mismo se aprobaría la nueva regulación de las mutuas, que tendría como objetivo modernizar su funcionamiento y gestión para alcanzar altos niveles de eficacia y mayores excedentes para contribuir a la reducción del absentismo laboral y al sostenimiento del sistema de Seguridad Social7.

Así, ante el aumento de las funciones de las mutuas y la carencia de una legislación actual y adecuada para recoger los diferentes supuestos de intervención de estas entidades colaboradoras, el legislador decidió unificar y modificar la normativa “siguiendo la dudosa técnica legislativa de modificar la normativa básica existente en el vigente Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, eso sí, de forma más extensa”8.

El Preámbulo de la “Ley de Mutuas”, dando cumplimiento a lo indicado en el Programa Nacional de Reformas de 2013 (y reflejando la motivación contenida en el mismo) indicó expresamente los distintos objetivos que pretende conseguir con esa nueva regulación, que pueden sintetizarse de la siguiente manera9:

1. Adaptación a la realidad actual en aras a la consecución de los principios de seguridad jurídica, coordinación, eficacia, eficiencia, transparencia y competencia.

2. Profundizar en la colaboración en aquellos aspectos relativos a la gestión de la Seguridad Social, dotando a las mutuas de instrumentos que permitan mejorar la gestión de las distintas prestaciones de manera que revierta en beneficio de los trabajadores protegidos.

3. Reducir el absentismo laboral injustificado y, por tanto, mejorar la competitividad de las empresas y, consecuentemente, la de la economía en su conjunto.

4. Regular en su integridad el régimen jurídico de las mutuas y las funciones que desarrollan, cubriendo las lagunas legales existentes e integrando la dispersión de la pluralidad de normas de distinto rango que conforman su régimen jurídico actual.

5. Modernizar dicho régimen jurídico articulando distintos mecanismos para que la gestión se desarrolle con la debida eficacia, en beneficio de los ciudadanos, y confiriendo mayor relevancia y distintas facultades a los destinatarios de la colaboración, los trabajadores por cuenta ajena protegidos, las empresas asociadas y los trabajadores por cuenta propia o autónomos.

La nueva “Ley de Mutuas” elevó al rango legal gran parte de la regulación del régimen jurídico de las mismas que hasta ahora se encontraba ubicada en el Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre Colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social (en adelante, RMAT). El Preámbulo justificó este traslado alegando que dicho régimen jurídico debe de ubicarse junto con las instituciones que integran el Sistema de la Seguridad Social, pero lo cierto es que, en realidad, no hubiera existido inconveniente alguno en recopilar todo el régimen jurídico de las mutuas en el mismo Reglamento, excepto el contenido básico, que podría continuar integrado en el TRLSS como norma básica de la Seguridad Social. De esta manera se hubiera reducido la dispersión normativa y, en consecuencia, se garantizaría una mayor seguridad jurídica.

Cabe destacar que la reforma de las mutuas se llevó a cabo sin agotar las vías previas de consultas y negociación con los interlocutores sociales, como así expuso el Dictamen del CES sobre el Anteproyecto de Ley10. El CES reprochó este hecho basándose, por un lado, en la existencia de consensos básicos previos alcanzados en el Acuerdo Social y Económico de 2 de febrero de 2011 (ASE)11, que deberían haber constituido la base la “Ley de Mutuas” y, por otro lado, que de esta forma se incumple expresamente lo estipulado en la D.A. 14ª de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social, que encomendaba al Gobierno abordar la reforma de las mutuas “con la participación de los agentes sociales”, disposición a la que se hizo caso omiso. Se vulnera así el compromiso legal del Gobierno y se quebranta igualmente lo acordado en el ASE, Acuerdo que, conforme a PEDRAJAS MORENO y SALA FRANCO, entre otras cosas, significaba “reafirmar la importancia y utilidad del diálogo social en nuestro modelo sociolaboral en democracia”12. Por tanto, este quebrantamiento supuso una transgresión de la confianza en los interlocutores sociales.

Por otro lado, sorprende cómo el segundo párrafo de la Disposición Final Quinta de la Ley 35/2014 dispuso que el Gobierno aprobaría la normativa reglamentaria necesaria para complementar su contenido en el plazo de seis meses. No obstante, y pese a que en el año 2018 se elaboró un proyecto de Reglamento13, lo cierto es que, a día de hoy, aún se sigue a la espera de que el legislador se decida a su publicación. Al analizar el régimen jurídico de las mutuas, se irá haciendo referencia al contenido del proyecto de Reglamento de Mutuas de 2018 para así intentar predecir las intenciones normativas del legislador. Sea como fuere, el mencionado proyecto de borrador, como viene reflejado actualmente, no podría ser aprobado toda vez que, desde el año 2018, se han producido determinados cambios legislativos que supondrían la nueva modificación de su contenido14.

Pese a que el día 31 de octubre de 2015 se publicó en el BOE el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobó un nuevo texto refundido (el tercero) de la Ley General de la Seguridad Social (en adelante, TRLGSS), en lo que respecta a las mutuas, este nuevo texto “reproduce casi en su totalidad la regulación de las Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social contenida en la Ley 35/2014”15. Durante el análisis del régimen legal de las mutuas, se destacarán estas pequeñas diferencias, que no sólo supusieron un mero cambio en el número de articulado.

1. LÓPEZ GANDÍA, J., “La reforma de las mutuas y la sostenibilidad de la Seguridad Social”, Revista Jurídica de los Derechos Sociales Vol. 5 n° 2/2015, febrero 2015, p. 158.

2. Comisión que fue constituida el 6 de mayo de 2008 y disuelta el 27 de septiembre de 2011.

3. Vid. Recomendación 9 del Informe de evaluación y reforma del Pacto de Toledo. [Documento en línea] http://www.congreso.es/public_oficiales/L9/CONG/BOCG/D/D_513.PDF [Consultado el 20/06/2020].

4. Los Programas Nacionales de Reformas son aquellas declaraciones de intención que deben ser remitidas por todos los Estados Miembros de la Unión Europea al Consejo de Ministros de la Unión Europea, así como a la Comisión Europea con el objetivo de coordinar las políticas económicas nacionales y alcanzar las metas fijadas para la UE en su conjunto.

5. SELMA PENALVA, A., “Los retos del derecho del trabajo en el siglo XXI: Propuestas de cambio en una época de transición”, Revista de derecho UNED, n°. 21, 2017, pp. 597.

6. Ver Programa Nacional de Reformas de 2012. [Documento en línea] https://www.hacienda.gob.es/CDI/programanacionaldereformas/pnr_2012.pdf [Consultado el 20/06/2020].

7. Ver Programa Nacional de Reformas de 2013. [Documento en línea] https://www.hacienda.gob.es/CDI/programanacionaldereformas/pnr_2013.pdf [Consultado el 20/06/2020].

8. MÁRQUEZ PÉREZ, G., “Principales novedades conceptuales de la nueva Ley 35/2014, denominada comúnmente “Ley de Mutuas”, IUSLabor, Revista electrónica de la Universitat Pompeu Fabra, n° 2-2015, Barcelona, Mayo 2015, p. 207.

9. Vid. Preámbulo de la Ley 35/2014.

10. Vid. Dictamen 01/2014 sobre el Anteproyecto de Ley por el que se modifica la Ley General de la Seguridad Social en relación con el régimen jurídico de las Mutuas de Accidente de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social. [Documento en línea] http://www.ces.es/documents/10180/1339655/Dic012014.pdf [Consultado el 20/06/2020].

11. Acuerdo global alcanzado entre Gobierno, CEOE, CEPYME, CCOO y UGT para la mejora económica y social de España y por el que, en materia de mutuas, se dispuso:

• Que durante un periodo de cinco años se procederá a una evaluación anual de los costes de las prestaciones y de gestión de las mismas para así ser capaces de ajustar las cotizaciones profesionales de forma que se adecúen a las necesidades de la coyuntura económica.

• Que las mutuas y el INSS desarrollarán conjuntamente programas y criterios de colaboración para controlar de forma eficaz el coste empresarial producido por los procesos de IT inferiores a 15 días.

• Que sus órganos directivos estarán compuestos por las empresas con mayor número de trabajadores mutualizados, por otras designadas de forma paritaria por las organizaciones empresariales y por una representación de las organizaciones sindicales más representativas.

12. PEDRAJAS MORENO, A., y SALA FRANCO, T., “Acuerdo Social y Económico (2 de febrero de 2011)”, Boletín Laboral Abdón Pedrajas & Molero, febrero 2011, p. 7. [Documento en línea] https://www.abdonpedrajas.com/pics/eventos/nn-068.pdf [Consultado el 20/06/2020].

13. Proyecto al que puede accederse a través del siguiente enlace: [Documento en línea] https://enuveprod-universitatpolit.netdna-ssl.com/php_prevencionintegral/sites/default/files/noticia/41034/field_adjuntos/seseguridadsocialproyecto20180119.pdf [Consultado el 20/06/2020].

14. Como, por ejemplo, el Real Decreto-ley 28/2018, de 28 de diciembre, para la revalorización de las pensiones públicas y otras medidas urgentes en materia social, laboral y de empleo, que introdujo la obligatoriedad, desde el día 1 de enero de 2019, de que los autónomos cubran tanto las contingencias profesionales, como las comunes y la prestación por cese de actividad con una mutua.

15. CAVAS MARTÍNEZ, F. “El nuevo texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social …o la historia interminable”, Foro: Revista de Ciencias Jurídicas y Sociales, Vol. 19, N° 1, 2016, p. 388.