Читать книгу El Régimen Jurídico de las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social - Carlos Teruel Fernández - Страница 6

No cabe duda de la particularidad de la figura de las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social en nuestro sistema de protección social, no encontrándose entidades semejantes en el resto de países de la Unión Europea1.

Con la entrada en vigor de la Ley de Accidentes de Trabajo de 1900, que instauró por vez primera la responsabilidad objetiva del empresario por los accidentes de trabajo sufridos por sus trabajadores independientemente de concurrencia de culpa empresarial, se concedieron a las “sociedades de seguros debidamente constituidas”2 las competencias pertinentes para asegurar las contingencias profesionales de los trabajadores. Así, comenzaron a nacer las primeras Mutuas Patronales, primero como meras entidades aseguradoras, y luego ofreciendo servicios sanitarios, rehabilitadores y más tarde de prevención3. Fueron ganando experiencia progresivamente hasta el punto en que, al instaurarse el sistema de Seguridad Social en España en enero del año 1967, se decidió mantenerlas para que continuaran realizando esta labor, siendo consideradas a partir de entonces como entidades dependientes del sector público estatal4.

Las mutuas fueron evolucionando y creciendo en número hasta que a partir del año 1990 se endurecieron los requisitos para su constitución y se suprimió su limitación territorial de actuación, hechos que ocasionaron su acelerado decrecimiento a través, sobre todo, de procedimientos de fusión y absorción.

Si bien a lo largo de la historia, las mutuas se han caracterizado por ser entidades especializadas en contingencias profesionales, ostentando incluso competencias preventivas en este sentido, a partir del mes de enero del año 1996, con la entrada en vigor del Reglamento de Mutuas, comenzaron a gestionar las prestaciones de incapacidad temporal derivadas de contingencias comunes sin entrar a valorar la situación patológica de los trabajadores afectados por este tipo de contingencias, es decir, se convirtieron en entidades meramente pagadoras de este tipo de prestaciones. Con el tiempo, los poderes públicos han seguido desnaturalizándolas, otorgándoles más funciones administrativas de abono de diversos tipos de prestaciones, como son la prestación por cese de actividad de los trabajadores autónomos adheridos o la prestación por cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave, suponiendo una pérdida del principio de “especialidad”5. En consecuencia, las mutuas se constituyen actualmente como verdaderas aseguradoras cuasiuniversales de los trabajadores dependientes de sus empresarios asociados y de los autónomos adheridos a las mismas. Han pasado de ser “entidades colaboradoras” a configurarse como “entidades gestoras” sui generis6.

La entrada en vigor de la Ley 35/2014 o “Ley de Mutuas” supuso un importante punto de inflexión, pues modificó en gran medida el régimen jurídico de las mutuas, otorgándoles más competencias, algo que supuso que también aumentaran los controles a las mismas. Sin embargo, se les prohibió continuar actuando como servicios de prevención ajenos de empresas, potestad que les fue otorgada por la Ley de Prevención de Riesgos Laborales de 1995 pero que suscitó mucha polémica ya que, al ser financiadas con recursos públicos, las mutuas tenían una clara ventaja a la hora de competir en el mercado contra el resto de empresas privadas que prestaban el mismo servicio de prevención7.

Pese a la importancia de la Ley 35/2014, ésta se presentó como insuficiente, pues se crearon multitud de disposiciones condicionadas a la aprobación de un Reglamento de Mutuas que, según mencionaba la propia Ley, se crearía en un periodo de seis meses posterior a su entrada en vigor. Sin embargo, tras cinco años desde ese momento, el Reglamento continúa sin ver la luz. Así, se ha generado una situación de inseguridad jurídica, pues pese a tales remisiones, a día de hoy aún debe acudirse a la normativa antigua, que en muchos puntos se encuentra desactualizada. La Ley 35/2014 incorporó dentro del contenido de la derogada LGSS funciones propias de un Reglamento, elevando a rango legal determinadas disposiciones orgánicas y funcionales de las mutuas en lugar de mantener únicamente aquellas de carácter básico y estructural. Así, el legislador dificultó el proceso de modificación del régimen jurídico de las mutuas, pues siempre es más difícil modificar una Ley que un Reglamento.

No son pocos los puntos polémicos que pueden apreciarse en la legislación vigente sobre mutuas: imprecisiones normativas, lagunas legales, reservas que pueden orientarse a mitigar determinadas responsabilidades de las mutuas, salarios desmesurados a favor de los Directores Gerentes e indemnizaciones elevadas a favor del personal ejecutivo, posibilidad de que las empresas asociadas a las mutuas puedan revertir parte de sus incentivos por actuar correctamente contra la siniestralidad laboral (“bonus malus”) a favor del patrimonio histórico de dichas mutuas, situaciones que generan conflictos entre trabajadores protegidos, mutuas y entidades gestoras de la Seguridad Social que acaban en muchas ocasiones en el Juzgado de lo Social, etc.

Por su parte, existe un enorme problema con respecto a la sostenibilidad de las mutuas, y es que todas ellas se encuentran en una situación de déficit debido a las progresivas pérdidas económicas que sufren como consecuencia de la gestión de la prestación de incapacidad temporal derivada de contingencias comunes. Lejos de corregir esta situación, la tendencia actual de los poderes públicos está siendo la de “dejar que se asfixien”, no aumentando la asignación para la gestión de dichas contingencias ni concediéndoles la facultad de otorgar bajas y altas por las mismas, algo que podría ser muy beneficioso para reducir el absentismo laboral, pues no es ningún secreto que los servicios públicos de salud suelen ser muy permisivos a la hora de otorgar bajas y de confirmarlas8.

Es cierto que las mutuas, por un lado, logran que se ahorren recursos económicos de la Seguridad Social gracias a su lucha implacable contra el absentismo laboral a través de sus constantes y exhaustivos controles sobre sus trabajadores protegidos cuando sufren una contingencia profesional, pero, por otro lado, también es cierto que suponen un coste muy elevado al erario público. Debe tenerse en cuenta que, a día de hoy, existen 19 mutuas y cada una posee su Director Gerente, su personal ejecutivo y sus respectivos órganos de gobiernos, cuyos miembros reciben indemnizaciones y dietas por asistir a sus reuniones, sin perjuicio de los altos costes que suponen su control, teniendo incluso que contratarse empresas privadas ante la falta de recursos de control de la Intervención General de la Seguridad Social.

Todo esto lleva a buscar una solución real y efectiva que consiga aplacar los defectos de la regulación actual y economizar los recursos públicos de la Seguridad Social, sobre todo en una época como la actual, en que la falta de recursos es evidente y es necesaria una gestión efectiva de los mismos.

Objeto del trabajo

Este trabajo pretende examinar la historia de las mutuas, analizar su régimen jurídico y realizar una comparación con la gestión de las contingencias profesionales en Italia para así alcanzar la solución más eficaz a los principales problemas que se han apreciado durante la investigación. Se trata de responder a las siguientes preguntas: ¿Es eficaz el actual régimen jurídico de las mutuas?, ¿Qué medidas habrían de adoptarse para esclarecer su regulación actual?, ¿Qué nos espera si se aprobara a día de hoy el Proyecto del Reglamento de Mutuas de 2018?, ¿Cómo podrían rentabilizarse al máximo los recursos de la Seguridad Social en este ámbito?, ¿Sería factible en España un organismo especializado único en materia de gestión de contingencias profesionales? y ¿sería beneficioso el establecimiento de un Juzgado especializado en prestaciones de la Seguridad Social?

Dar una respuesta a estas cuestiones resulta muy conveniente ya que España se encuentra en una situación económica que cada vez es más complicada, viendo cómo sus recursos económicos descienden de forma vertiginosa. De hecho, los recursos del Fondo de Reserva de la Seguridad Social han quedado prácticamente agotados, pasando de integrar una cantidad de 63.008 millones de euros en el año 2012 a 2.153 millones de euros en el año 20199. Cabe apreciar la magnitud de este descenso teniendo en cuanta que, sólo en pensiones, España abonó en el mes de julio de 2020 la cantidad de 9.882,66 millones de euros, cuando en el mismo periodo del año 2012 abonó 7.407,12, y eso que este año se produjo un ligero descenso de las pensiones debido al fallecimiento de un gran número de pensionistas debido a la COVID-1910. De esta manera, se hace necesario establecer mecanismos que reduzcan al máximo posible el alto coste que supone la gestión de las contingencias profesionales de la Seguridad Social.

Por su parte, también es necesario esclarecer el régimen jurídico de las mutuas, pues la situación actual es de absoluta incertidumbre, siguiendo a la espera de un Reglamento que no llega, pero del que sí que existe un Proyecto del año 2018 que a día de hoy se encontraría desfasado dada la aprobación de normas posteriores que condicionan su contenido. Pese a esto, parece conveniente analizar las disposiciones que el legislador pretende introducir y la pertinencia de las mismas, pues es cierto que tras la entrada en vigor de la Ley 35/2014, muchos fueron los autores que analizaron las modificaciones aplicadas al régimen jurídico de las mutuas, pero, tras ello, la bibliografía sobre las mutuas ha sido bastante escasa.

Es pertinente conocer cómo el régimen jurídico introducido por la Ley 35/2014 ha ido afectando a las mutuas y las intenciones del legislador a la hora de adaptar las disposiciones actuales a la nueva regulación reglamentaria. Ningún trabajo se ha encargado de hacer hincapié en estas cuestiones y, además, aquellos que han sido examinados se ciñen principalmente al análisis jurídico. Así, se hace necesario elaborar un trabajo que tenga en cuenta la realidad practica de las mutuas de la forma más actualizada posible, teniendo en consideración no sólo las normas y situaciones que les afectan, sino que también las que les pueden afectar en el futuro.

Para optimizar los resultados de la investigación y obtener de una forma eficaz las claves para mejorar el sistema actual de la Seguridad Social se ha estimado esencial introducir el elemento internacional, elemento que no es incorporado en la mayoría de investigaciones existentes y que parece fundamental incluir para comprobar la forma en que otros países gestionan la compleja y costosa cuestión de las contingencias profesionales. Es conveniente mirar más allá de las fronteras españolas, pues no sólo existe una manera de afrontar los problemas y la experiencia de otros países puede constituir una premisa fundamental para reparar un sistema que a día de hoy hace aguas pero que es susceptible de ser mejorado.

Alcanzando estos objetivos y reflejándolos de forma clara y ordenada en el trabajo, se pretende ofrecer una solución eficiente y adecuada al complicado y deficitario sistema actual en lo que respecta a las mutuas. Ninguna solución es fácil y, dados los sujetos implicados y la delicadeza de la materia, cualquiera habrá de ser fruto de una negociación con los agentes sociales y con las propias mutuas.

Metodología

La metodología utilizada para el desarrollo del presente trabajo ha sido eminentemente jurídica y analítica. Jurídica porque se han utilizado las herramientas metodológicas propias de un trabajo de investigación en el ámbito de las Ciencias jurídicas, como son la Ley, la jurisprudencia y la doctrina científica. Analítica porque en el Capítulo III se han ido examinando de uno en uno los preceptos que integran el vigente régimen jurídico de las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social incluido en el TRLGSS en la manera en que fue configurado por la Ley 35/2014. A medida que se analiza cada precepto del TRLGSS, se van integrando el resto de disposiciones legales, reglamentarias e incluso estatutarias que conforman su régimen jurídico. Se ha decidido seguir el orden diseñado por el legislador en la “Ley de Mutuas” en aras a facilitar al lector una mayor agilidad a la hora de acudir al apartado determinado que deseé consultar y también de cara a complementar metódicamente y de forma organizada lo dispuesto en el resto de disposiciones que integran su régimen legal.

Al mismo tiempo, se pretende incorporar un enfoque práctico examinando el proceso de adaptación de las mutuas a la situación jurídica actual, los principales datos estadísticos sobre su volumen de gestión y capacidad económica y la orientación de los poderes públicos en cuanto a su evolución. Para ello se observará determinada información suministrada por fuentes oficiales de las distintas Administraciones Públicas, por fuentes periodísticas digitales fidedignas y, por supuesto, se examinarán los respectivos estatutos sociales de las mutuas. Además, determinados datos obtenidos del presente trabajo han sido proporcionados generosamente por personal ejecutivo de diferentes mutuas, llegando a mantener entrevistas personales con algunos de ellos.

Por otro lado, y para potenciar la perspectiva práctica del trabajo, se ha realizado una estancia internacional en la Universitá degli studi dell’Insubria ubicada en la ciudad de Como (Italia) en la que se ha podido estudiar con detalle la figura del INAIL, organismo único estatal especializado en materia de contingencias profesionales. Para averiguar toda la información sobre la gestión de las prestaciones económicas y sanitarias por este organismo, también se ha utilizado la metodología jurídica, aunque igualmente se han mantenido entrevistas con responsables de la Oficina Territorial del INAIL en Como.

El trabajo se ha estructurado en cuatro capítulos diferentes. El Capítulo I se centra en la evolución histórica de las mutuas, desde su origen hasta la entrada en vigor de la Ley 35/2014. El Capítulo II se refiere al origen y los motivos que dieron lugar a la reforma operada por esta “Ley de Mutuas”. El Capítulo III es el eje principal del trabajo, siendo el que analiza punto por punto el régimen jurídico vigente de las mutuas. Este capítulo se divide en 17 apartados, uno por cada aspecto fundamental de su regulación actual. Finalmente, el Capítulo IV se refiere al régimen legal existente en Italia sobre las prestaciones económicas y sanitarias que aquellos trabajadores que han sufrido un accidente de trabajo o enfermedad profesionales pueden percibir por parte del INAIL. Se analiza la figura de este organismo estatal especializado italiano y se realiza una comparación con la situación en España.

Para otorgar un carácter particularmente científico al presente trabajo, se han aplicando durante su desarrollo las reglas del razonamiento deductivo, inductivo y analógico. Deductivo porque a partir de las herramientas utilizadas durante su elaboración, se han podido concretar premisas que garantizan la perspectiva lógica de las conclusiones. Inductivo porque a partir de fenómenos o situaciones particulares también se han concretado premisas que han fundamentado determinados razonamientos generales reflejados en el trabajo. Y analógico porque se ha utilizado el método de la comparación, llegando a conclusiones probables sobre ciertos fenómenos utilizando como referencia otros fenómenos que tienen elementos en común, como es el caso de la normativa italiana en materia de prestaciones económicas y sanitarias en supuestos de que un trabajador sufra una contingencia profesional.

1. RUESGA BENITO, S.M., “Mutuas de Accidentes de Trabajo y la gestión de la incapacidad temporal (1/3)”, Página web de la Seguridad Social, 2008, p. 15. [Documento en línea] http://www.seg-social.es/wps/wcm/connect/wss/1e437183-27ec-439b-afa1-4faa23c90f7c/F45_1_07.pdf?MOD=AJPERES&CVID= [Consultado 18/08/2020].

2. Vid. art. 12 de la LAT 1900.

3. RODRIGO CENCILLO, F., “Presente y futuro de las Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social”, Cuaderno de Relaciones Laborales n° 14, 1999, p. 70.

4. En este sentido, vid. El Libro Blanco de la Seguridad Social, 1977, Ministerio de Trabajo, Madrid, 1977, p. 441, que señala que “buena parte de estas entidades ha demostrado una gestión y una prestación de servicios eficaz”. [Documento en línea] https://recursos.march.es/linz/I58857.pdf [Consultado 18/08/2020]. Vid. igualmente VIDA SORIA, J., “Observaciones sobre la gestión de la Previsión Social y la Nueva Ley de Bases de la Seguridad Social”, Diez lecciones sobre la nueva legislación de Seguridad Social española, Universidad de Madrid, 1964, p. 82.

5. LÓPEZ GANDÍA, J., “La colaboración en la gestión de la seguridad social entre público y privado: las mutuas de la seguridad social”, Revista La Mutua, Mutua Fraternidad-Muprespa, 2011, p. 8.

6. Vid. LÓPEZ GANDÍA, J. Y TOSCANI GIMÉNEZ, D., La Reforma de la Mutuas, Albacete, Editorial Bomarzo, 2015, p. 28. MOLINA NAVARRETE, C., “La reforma en materia de Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales: modificaciones incesantes, racionalización aplazada”, Temas Laborales: Revista andaluza de trabajo y bienestar social n° 112, 2011, p. 265.

7. Esta problemática vino expresamente reconocida por el propio apartado V del Preámbulo de la Ley 35/2014.

8. Vid. VIII Informe Adecco sobre absentismo, pp. 182 a 185. [Documento en línea] https://www.adeccoinstitute.es/wp-content/uploads/2019/06/VIII-Informe-Absentismo.pdf [Consultado el 19/08/2020].

9. Vid. Informe a las Cortes Generales sobre el Fondo de Reserva de la Seguridad Social del año 2019. [Documento en línea] http://www.seg-social.es/wps/wcm/connect/wss/534137b9-b2b9-4cc5-9fff-d65b9116dc05/FONDO+DE+RESERVA+2019_WEB.pdf?MOD=AJPERES&CVID= [consultado el 17/08/2020].

10. Vid. Informe de Evolución Mensual de las Pensiones de las Pensiones del Sistema de Seguridad Social, Avance de Julio 2020. [Documento en línea] http://www.seg-social.es/wps/wcm/connect/wss/2d0ca91c-8bb8-40a9-976a-e2f33e205742/202007_Resultados+nacionales.pdf?MOD=AJPERES&CONVERT_TO=linktext&ContentCache=NONE&CACHE=NONE&CACHEID=ROOTWORKSPACE.Z18_9H5AH880M8TN80QOV0H20V0000-2d0ca91c-8bb8-40a9-976a-e2f33e205742-nelKD-w [consultado el 17/08/2020].