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1. Teil Rechtsnatur und Rechtsstellung der Kommunen › A. Einführung

A. Einführung

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Zu den Kommunen zählt man die Gemeinden und Gemeindeverbände. Der Begriff Gemeinde umfasst die kreisfreien Städte und die kreisangehörigen Städte und Gemeinden. Gemeindeverbände sind in Nordrhein-Westfalen insbesondere die Kreise, die beiden Landschaftsverbände, der Regionalverband Ruhr und die Städteregion Aachen. Gemeinden und Gemeindeverbände haben das verfassungsrechtlich verbürgte Recht auf Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW). Sie sind als Gebietskörperschaften für ein bestimmtes Gebiet zuständig und haben bestimmte Mitglieder. Mitglieder der Gemeinden und Kreise sind die jeweiligen Einwohner der Gemeinde bzw. des Kreises. Die Mitglieder der Landschaftsverbände und des Regionalverbandes Ruhr sind nicht unmittelbar die Einwohner, sondern die im jeweiligen Gebiet gelegenen kreisfreien Städte und Kreise.

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Das in der kommunalen Praxis und für die Prüfung grundlegende Gesetz ist die Gemeindeordnung, auf die die anderen Kommunalgesetze weitgehend verweisen. Regelungsgegenstände sind darin insbesondere die jeweiligen Grundlagen (Wesen, Aufgaben, Gebiet, Besonderheiten in kreisfreien Städten etc.), die Rechtsstellung der Mitglieder (Einwohner und Bürger), die Gemeindeorgane (Rat, Bürgermeister, Bezirksvertretungen in kreisfreien Städten mit Untergliederungen), die Haushaltswirtschaft, die wirtschaftliche Betätigung und die Kommunalaufsicht. Aufgrund der Bedeutung der Gemeindeordnung steht diese bei der Darstellung des Stoffes und der Fallbeispiele im Vordergrund. Auf Besonderheiten der Gemeindeverbände wird allerdings im Einzelfall eingegangen.

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Neben den genannten nach der Art der Kommune differenzierenden Einzelgesetzen bestehen kommunalrechtliche Nebengesetze, die grundsätzlich für alle Kommunen gelten.

Beispiel

Die Einzelheiten zur Vorbereitung und Durchführung der Wahl der Mitglieder der kommunalen Vertretungen (Rat, Kreistag und Verbandsversammlung des Regionalverbandes Ruhr) und der Wahl der Bürgermeister und Landräte richten sich einheitlich nach dem Kommunalwahlgesetz (KWahlG NRW).

Wesentliche Anforderungen an die ordnungsgemäße Erhebung von kommunalen Abgaben (Gebühren, Steuern und Beiträgen) ergeben sich aus dem Kommunalabgabengesetz (KAG NRW). Diese Anforderungen gelten unabhängig davon, ob eine Gemeinde, ein Kreis, ein Landschaftsverband oder der Regionalverband Ruhr eine Abgabe erhebt.

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Das Kommunalrecht gehört zum Pflichtfachbereich in der staatlichen Pflichtfachprüfung und in der zweiten juristischen Staatsprüfung. Auch in vielen Bachelor- und Masterstudiengängen der Fachhochschulen und Universitäten sowie in Ausbildungs- und Qualifizierungsgängen der öffentlichen Verwaltung ist das Kommunalrecht als wichtiges Teilgebiet des öffentlichen Rechts zu beherrschen. Neben der Kenntnis der maßgeblichen organisationsrechtlichen Grundlagen der Tätigkeit der Gemeinde und der Gemeindeverbände ist dafür auch die Beherrschung der prozessualen Durchsetzbarkeit von entscheidender Bedeutung.

Beispiele

In der Klausur begehrt der Ortsverband einer politischen Partei den Zugang zu einer gemeindlichen Stadthalle. Dieser wird ihm vom Bürgermeister der Gemeinde verweigert. Die Klausurfrage ist nicht reduziert auf die Frage, ob ein Zulassungsanspruch besteht, sondern umfasst in aller Regel auch die Frage der prozessualen Durchsetzbarkeit eines solchen Anspruches.

Der Rat verweigert die Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens. In der Prüfung wird nicht (nur) gefragt, ob das Bürgerbegehren zulässig ist, sondern auch danach, ob eine Klage der Vertreter des Bürgerbegehrens gegen den ablehnenden Bescheid des Rates Aussicht auf Erfolg hat.

Wenn eine Gemeinde sich am Markt wirtschaftlich betätigt, so stellt sich neben der Frage der Zulässigkeit einer solchen Tätigkeit auch die Frage, welche Klagemöglichkeiten dem privaten Wettbewerber dagegen zur Verfügung stehen.

Streiten sich eine Fraktion und der Rat um die Höhe der finanziellen Zuwendung, die der Fraktion aus dem Gemeindehaushalt gewährt werden soll, so ist die angemessene Höhe der Zuwendung die eine Frage. Die andere Frage ist die, welche Klageart der Fraktion gegen den Rat zur Verfügung steht, um dies auch durchzusetzen.

Aufgrund des engen Zusammenhanges zwischen materiellen und prozessualen Aspekten des Kommunalrechts erfolgt an vielen Stellen dieses Buches eine kombinierte Behandlung.

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Bestimmte Aspekte des Kommunalrechts, wie das kommunale Haushalts- und Abgabenrecht, sind nicht Prüfungsgebiete in der staatlichen Pflichtfachprüfung und im Zweiten juristischen Staatsexamen und werden deshalb allenfalls am Rande behandelt. Dies gilt grundsätzlich auch für das Kommunalwahlrecht. Dieses enthält aber auch Bezüge zum Pflichtfach Staatsrecht (Wahlrechtsgrundsätze) und ist wichtig für das Verständnis der Bürgereigenschaft sowie für die Entstehung der Gemeindeorgane. Deshalb wird darauf in Grundzügen eingegangen.