Читать книгу La sostenibilidad y el nuevo marco institucional y regulatorio de las finanzas sostenibles - José María López Jiménez - Страница 14

Ya sea en el ámbito nacional o en el internacional, el sector público dispone de un amplio arsenal de instrumentos para intervenir en el plano económico, en general, y para combatir las emisiones contaminantes, en particular30. Tales instrumentos pueden agruparse en las siguientes categorías principales: regulación, política monetaria, política arancelaria, política presupuestaria (impuestos y gastos públicos), mercados de derechos de emisión, y política financiera31.

En línea con lo anterior, los Estados pueden implementar la función “desarrollo sostenible” a través del llamado Estado fiscal (impuestos medioambientales), del Estado regulatorio (legislación medioambiental y financiera), del Estado de servicios (contabilidad medioambiental y política monetaria) y del Estado de emergencia (reparación de efectos de catástrofes naturales) (Domínguez y López, 2020, págs. 230 y 231) (cuadro 1).

Cuadro 1. Funciones del sector público: naturaleza del Estado y ámbitos funcionales

	Estado fiscal	Estado regulatorio	Estado de servicios	Estado de emergencia
Eficiencia asignativa	Gravamen de externalidades	Autoridades de regulación de la competenciaReguladores de servicios	Autoridades estadísticas nacionalesResolución judicial de litigiosHospitales públicos
Justicia distributiva	Pagos de asistenciaProgramas de viviendaEmpresas públicas
Estabilidad macroeconómica	Política monetaria	Reguladores prudenciales de los bancos	Banquero de los bancos	Prestamista de último recurso
Seguridad física		Legislación penal	Policía	Ejército
Desarrollo sostenible	Impuestos medioambien-tales	Legislación medioambiental y financiera	Contabilidad medioambiental / Política monetaria	Reparación de efectos de catástrofes naturales

Fuente: Tucker (2018) y Domínguez y López (2020)

Aun cuando, en toda lógica, las medidas arbitradas en el apartado de la política financiera son las que pueden concernir más directamente al sector financiero, las adoptadas bajo otras rúbricas pueden también incidir, directa o indirectamente, en el mismo.

De entrada, hay que tener presente que una buena parte de los movimientos sociales preocupados por el medioambiente conciben los mercados y el crecimiento económico como parte del problema. Desde algunas posiciones se sostiene que el crecimiento económico no salvará el ecosistema global sino que, al contrario, es la causa de la crisis ecológica32. La visión sobre la naturaleza del sistema económico –capitalismo vs socialismo– ocupa un lugar central en el debate33.

Sin embargo, el mercado puede ser una poderosa arma para combatir el cambio climático y, de otro lado, se precisa que haya crecimiento económico para que –en un mundo donde persisten bolsas de extrema pobreza– el apoyo a una agenda de política económica verde pueda continuar (Acemoglu, 2019, págs. 2 y 3)34. Lo que sí parece claro es que, cuanto más se demore la adopción de las actuaciones que son necesarias, mayor será el retraso acumulado, hasta que ya no se pueda hacer nada, porque será demasiado tarde (Wolf, 2019, pág. 2).

A continuación se esboza el posible contenido de las principales medidas de cada apartado (cuadro 2)35:

– Regulación: Mediante la regulación, el sector público establece las coordenadas dentro de las que se tiene que situar la actuación de los agentes privados. La aplicación de normas, si resulta efectiva, permite imponer un determinado comportamiento económico, con todas sus consecuencias. En ocasiones, puede ser la única vía de lograr un objetivo de interés general. Aun cuando no se refleje en los indicadores usuales de la intervención económica del sector público, la regulación puede llegar a tener una gran trascendencia en el funcionamiento del sistema económico. A este respecto, uno de los temores manifestados desde distintas instancias es que la aplicación de regulaciones actúe como un corsé sobre el aparato productivo y el crecimiento de la productividad. Sin embargo, algunos estudios ponen de relieve la importancia que puede tener la calidad de las disposiciones regulatorias como condicionante de sus repercusiones efectivas (The Economist, 2015b).

La regulación es necesaria para el buen funcionamiento de los mercados, como evidenció la última crisis financiera, por lo que su diseño y su implementación son fundamentales para la determinación de si aquella es, finalmente, beneficiosa o perjudicial para la sociedad en su conjunto (Porter y Kramer, 2011, pág. 14)36.

Se aprecia, como alternativa a la normativa pura, el establecimiento de “normas suaves” (“soft law”), integradas por recomendaciones o buenas prácticas, emanadas de –o respaldadas por– instituciones públicas, o directamente elaboradas por la propia industria, que, bajo el apercibimiento de la aplicación de posibles sanciones –de distinto perfil– por la autoridad o por pares, o de la retirada de la confianza de los consumidores en caso de incumplimiento, pueden ser tan efectivas como una norma con rango de ley para adaptar la conducta de las entidades destinatarias de las mismas.

– Política monetaria: Al determinar el tipo el interés que rija en la economía, la política monetaria tiene una enorme importancia sobre las decisiones de ahorro, consumo e inversión de las familias y de las empresas. Así, en un plano general, ejerce una influencia intrínseca indirectamente sobre el nivel y la composición de la producción y, de ahí, sobre el medioambiente. Recientemente se ha recurrido a la introducción en la política monetaria de una orientación específica para frenar el cambio climático. No obstante, el empleo de este tipo de medidas de política monetaria para combatir el cambio climático, por ejemplo, a través de la compra de bonos verdes (“green QE”), no encuentra un respaldo unánime37., 38.

– Política arancelaria: En este apartado se defiende la disminución de las barreras arancelarias para posibilitar la adopción de métodos de producción neutrales con el medioambiente. En este sentido, la liberalización del comercio de paneles solares, turbinas y otros equipos, para reducir el coste de la generación de energías renovables, puede tener efectos significativos sin coste para los contribuyentes (Frankel, 2020).

– Precio de las energías contaminantes: Si el problema básico de las externalidades negativas es la inexistencia de un precio que refleje los costes reales asociados a una acción, es evidente que el ajuste del precio de las energías contaminantes debe ser una medida fundamental con vistas a la preservación del medioambiente. Existe una amplia gama de razones económicas que respaldan la utilización de precios para abordar el problema del cambio climático (Baranzini et al., 2016)39.

Dicho precio se puede elevar a través de un impuesto sobre el CO2 o del establecimiento de límites cuantitativos a las emisiones, con la utilización de derechos comercializables. Ambos enfoques pueden ser equivalentes (Frankel, 2020). Los economistas suelen considerar que la alternativa más potente para alcanzar los objetivos medioambientales consiste en elevar el precio de la emisión de CO2 y de otros gases de efecto invernadero (Climate Leadership Council, 2019; EAERE, 2019; Hook, 2019; Strauss, 2019)40. Como se destacó con motivo de la concesión del Premio Nobel de Economía de 2018, una de las aportaciones de Nordhaus fue plantear como el remedio más eficaz para los problemas causados por las emisiones de gases de efecto invernadero un esquema global de impuestos sobre el carbono uniformemente aplicado en todos los países (The Royal Swedish Academy of Sciences, 2018, pág. 6)41.

En este contexto se viene utilizando el concepto de tasa efectiva del carbono, definida como la suma de tres componentes: impuestos específicos sobre los carburantes fósiles, impuestos sobre el carbono y precios de los derechos de emisión comercializables (OCDE, 2018, pág. 1). Como indica Perry (2019, pág. 18), “aunque están en marcha casi 60 sistemas de comercialización e impuestos al carbono a nivel nacional, subnacional y regional en varios países, el precio promedio de las emisiones a nivel mundial es de apenas USD 2 por tonelada, una pequeña fracción de lo que se necesita”42.

– Impuestos: La aplicación de un impuesto sobre el carbono es la solución idónea desde el punto de vista de los economistas (Domínguez Martínez, 2020a). Pese a sus ventajas, la opción del impuesto sobre el carbono adolece de limitaciones (Bolton et al., 2020, págs. 6-7). La OCDE (2006, pág. 26) define los impuestos relacionados con el medioambiente como aquellos impuestos que se considera tienen una particular relevancia medioambiental43.

La aplicación de impuestos ha de llevar aparejado el establecimiento de cargas fiscales compensatorias sobre las importaciones de aquellas jurisdicciones que rehúsen apoyar los cambios necesarios (Wolf, 2020, pág. 6)44. Rajan (2019) ha propuesto un sistema de gravamen/subsidio tomando como referencia los niveles medios de contaminación, complementado con un esquema de ajustes fiscales en frontera.

Burke et al. (2019b) señalan las dificultades políticas para la aplicación de impuestos sobre el carbono frente a otras actuaciones, y abogan por la combinación de un diseño inteligente y de una comunicación clara para mejorar su aceptabilidad pública45. Desde el FMI (Georgieva, 2019) se defiende la utilización de los impuestos de forma justa, creativa y eficiente46.

Por otro lado, a fin de evitar los efectos negativos originados por el desecho mediante combustión de componentes asociados a la producción de petróleo, se han propuesto impuestos específicos sobre esta práctica (Bordoff, 2020). Asimismo, dado que la solución del problema pasa no sólo por reducir las emisiones de gases de efecto invernadero sino por detraer las que ya están en la atmósfera, los impuestos pueden jugar un papel como estímulo indirecto para la introducción de nuevas tecnologías47. Según The Economist (2019i), “Un precio sobre el carbono es un paso esencial… el problema es que un precio bastante alto para hacer que las captaciones [de carbono de la atmósfera] sean rentables en este estadio de su desarrollo sería tan alto que no sería factible”48.

– Gasto público: Dado el recurso fundamental a las palancas de la regulación y de los impuestos, la vertiente del gasto público tiende a cobrar menos protagonismo directo en la lucha contra el deterioro medioambiental, aun cuando no cabe excluirlo ni en su manifestación directa (inversiones de contenido medioambiental) ni en la indirecta (incentivos fiscales en I+D+i y para la implantación de energías renovables). Wolf (2014), aunque admite que los costes de “comprar un seguro” frente al riesgo del cambio climático importan, considera que tales costes pueden ser relativamente bajos e incluso, en algunos casos, hasta negativos. A este respecto, resalta cinco puntos fundamentales de un informe de la “Global Commission on the Economy and Climate”, los cuales giran en torno sobre el papel crucial de las inversiones en infraestructuras con un perfil determinado.

– Derechos de emisión: Aunque el impuesto sobre el carbono es considerado como una alternativa muy potente para la descarbonización, otros analistas consideran que su papel puede ser insuficiente y abogan por la implicación del sector privado, a través del mercado de bonos de carbono (Beiras, 2020). El uso de derechos de contaminación en una etapa de recesión dio lugar a que, lejos de las expectativas, se llegara a una saturación de permisos en el mercado, con una prolongada depresión de sus precios (Chaffin, 2012).

– Política financiera: A tenor del papel del sector financiero para el desarrollo de la actividad de la economía real, como antes se ha señalado, la política financiera puede desempeñar un papel de primer orden en el proceso de transición energética a través de una batería de medidas, que son objeto de consideración posterior.

Cuadro 2. Principales medidas económicas para la protección del medioambiente

Medida	Características/Alcance
Regulación (“hard law” vs “soft law”)	Direccionamiento del comportamiento de los individuos y empresas.
Política monetaria	“Green QE”.
Política arancelaria	Extensión de métodos de producción neutrales con el medioambiente (paneles solares, turbinas y otros equipos).
Impuestos	Impuestos medioambientales, sobre el carbono y otros GEI.
Gasto público	Inversiones en infraestructuras con un perfil determinado.Incentivos fiscales en I+D+i.
Derechos de emisión	Mercados para la comercialización de carbono y otros GEI.Mercados de bonos de carbono.Límites cuantitativos a las emisiones.
Política financiera	Factores de “apoyo verde” y de “penalización marrón” en los requerimientos de capital de los bancos.

Fuente: Elaboración propia

Ante el despliegue de instrumentos a disposición del sector público, desde posiciones liberales se defienden soluciones basadas en la responsabilidad personal, “concediendo a los innovadores más margen para encontrar nuevas soluciones” (Weiss, 2019). Para Terceiro (2019, pág. 54), es muy poco realista esperar reducciones sustanciales de las emisiones “apelando solamente a actitudes responsables de los ciudadanos que conduzcan a cambios en sus hábitos de consumo hacia productos menos intensivos en carbono”.

A modo de recapitulación, desde una perspectiva global, lo que sí parece una necesidad ineludible, de cara a afrontar el riesgo del cambio climático, es la coordinación tanto en el ámbito internacional como en el de las distintas políticas económicas (Hernández de Cos, 2020a, pág. 8).

Nordhaus (2018, pág. 15) apunta cuatro líneas de actuación básicas49:

i. La investigación intensiva y la resistencia a los falsos y tendenciosos razonamientos, como base de la comprensión por los ciudadanos de la gravedad del calentamiento global.

ii. La elevación por los países del precio del CO2 y de otras emisiones de gases de efecto invernadero.

iii. Aplicación de políticas globales y no sólo nacionales o locales, junto con la creación de un club del clima para una coordinación efectiva.

iv. Intensificación del ritmo de cambio tecnológico en el sector de la energía50.

A su vez, en Stern (2007, pág. viii) se apuntan tres elementos de política para una respuesta global efectiva: a) la aplicación de un precio al carbono, implementado a través de impuestos, derechos comercializables o regulación; b) el apoyo de la innovación y el despliegue de tecnologías de bajo contenido en carbono; y c) la acción para eliminar barreras sobre la eficiencia energética, y para informar, educar y persuadir a los individuos sobre lo que pueden hacer para responder al cambio climático. A estas líneas de actuación ha de añadirse la referente a la investigación para el enfriamiento artificial de la Tierra (The Economist, 2015a).

Como subraya The Economist (2019c), “en última instancia, hacer frente al cambio climático requerirá que todas estas piezas –las políticas, las económicas, las tecnológicas y las sociales– actúen conjuntamente”51.

Y coincidimos con Wolf (2019, pág. 4) cuando afirma que la política debe ser “efectiva, legítima y global”. Tres son los contenidos en los que pueden traducirse, respectivamente, esos requisitos: a) establecimiento de un coste adecuado por las emisiones contaminantes, a través de una carga impositiva; b) previsión de compensaciones para los países perdedores; y c) instrumentación de un inequívoco compromiso global. Tras una trayectoria de sonoros fracasos, es más patente que nunca la necesidad de una organización supranacional que dé “confianza para combinar el análisis del desafío y el desarrollo de soluciones prácticas” (Butler, 2020).