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Para el supuesto de la demora en la comprobación del replanteo y firma del acta correspondiente, el artículo 151 TRLCAP establece una indemnización del 2% del precio de adjudicación del contrato; y para el caso de la suspensión en la iniciación de las obras una vez comprobado el replanteo prevé una indemnización del 3%, también del precio de adjudicación del contrato.

En principio, este valor de la indemnización debería entenderse como un monto que comprende todos los conceptos indemnizatorios posibles, según las reglas de interpretación legal del artículo 3 del Código Civil y la interpretación jurisprudencial y de la doctrina del precepto.

Veámoslo.

4.2.1. Interpretación literal, sistemática e histórica

El Código Civil establece las reglas de interpretación normativa en su artículo 37), por el que los criterios interpretativos de las normas deben ser los de la interpretación literal, sistemática, histórica y teleológica. Pues bien, una interpretación según aquellos criterios aplicables en este supuesto indica que la indemnización establecida en los apartados 151.2 y 152.3 debe entenderse como equivalente a todos los daños y perjuicios indemnizables.

i) Interpretación literal

En primer lugar, en ambos casos esos apartados matizan con los términos empleados que la indemnización es la única que recibirá el contratista en consecuencia de la resolución: en el caso de la demora en la comprobación del replanteo el art. 151.2 se refiere a que «el contratista sólo tendrá derecho a una indemnización equivalente al 2 por 100 del precio de la adjudicación», y en el «supuesto de la suspensión de la iniciación de las obras por parte de la Administración por tiempo superior a seis meses el contratista tendrá derecho a percibir por todos los conceptos una indemnización del 3 por 100 del precio de adjudicación» (énfasis añadido).

Una interpretación literal de los términos marcados en negrita y su función en las oraciones en las que se insertan conlleva entender que con ellos se está limitando la indemnización que el contratista puede obtener, al determinar que se corresponde «sólo» a ese valor, o que ese valor es el equivalente a «todos los conceptos», en el sentido de que se corresponde con todos los componentes de la indemnización por lo que no cabría ninguno adicional.

ii) Interpretación sistemática

La interpretación literal encuentra encaje con una interpretación sistemática del precepto, pues en oposición a estas precisiones que circunscriben la indemnización a «sólo» ese porcentaje o estableciendo que el mismo cubre «todos los conceptos», el apartado tres del artículo 151 no limita la cantidad a percibir por el contratista en ese supuesto al 6%: al contrario, ese porcentaje se prevé únicamente para cubrir el beneficio industrial, como se verá en detalle al analizar esta indemnización en concreto.

iii) Interpretación histórica

La redacción que el 151 TRLCAP da a sus apartados 2 y 3 mantiene el sentido que previamente se otorgaba a las mismas reglas de indemnización por resolución en el Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Contratación del Estado («RGCE»). Esta norma (art. 127) establecía para el supuesto de la demora del replanteo por culpa o negligencia de la Administración que «el contratista tendrá derecho (...) a que la Administración le indemnice con un 2 por 100 del precio de la adjudicación quedando con ello "ipso iure" resuelto el contrato sin otras consecuencias económicas salvo la devolución de la fianza al contratista», limitando igualmente la indemnización en caso de «Si la suspensión de la iniciación de las obras tuviera carácter definitivo por causa imputable a la Administración, o ésta desistiere de las mismas, en fin, dejare transcurrir seis meses de la suspensión sin dictar y notificar al contratista la resolución que estime oportuna, éste tendrá derecho a la resolución del contrato y a percibir por todos los conceptos una única indemnización del 3 por 100 del precio de la adjudicación» (énfasis añadido).

En ambos casos el artículo 127 limitaba la indemnización, e incluso de forma más taxativa, pues en el primer caso se concretaba que no habría más consecuencias económicas que la indemnización del 2% del precio de ejecución del contrato, y en el segundo que sería la única indemnización por todos los conceptos.

Esta interpretación se ve reforzada por los cambios introducidos por el artículo 151TRLCAP a la anterior regulación del RGCE, y que ahora mantiene el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público («TRLCSP») en los mismos términos8).

Ello puede interpretarse así pues el artículo 151 crea una tercera causa de indemnización independiente correspondiente a la resolución por suspensión, no de la iniciación de las obras, sino de las obras iniciadas (artículo 151.4). Así, esta nueva indemnización parece introducirse por el artículo 151 para permitir que en ese caso se indemnice por otros conceptos distintos, frente a las indemnizaciones totales ya tasadas de los dos apartados precedentes.

Igualmente, esta interpretación histórica guarda una relación lógica con la interpretación sistemática expuesta, respecto de la finalidad de la distinción de los tres supuestos entendidos en su conjunto.

Por tanto, cabe concluir en atención a la interpretación expuesta según las exigencias del Código Civil que la ley ha pretendido delimitar con antecedencia lo que debe considerarse como la indemnización que da cumplimiento a la obligación de reparación integral por la resolución del contrato en estos dos supuestos.

4.2.2. Análisis de la jurisprudencia y doctrina

Esta cuestión no es pacífica en la jurisprudencia o la doctrina.

Así, en favor de una interpretación limitativa de la indemnización puede traerse a colación el dictamen del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid n.º 259/12, de 25 de abril de 2012, que tras reconocer el principio de la reparación por daños y perjuicios de la normativa de contractos (correspondiente con el 113.3 TRLCAP citado) declara lo siguiente:

No concurre causa por la que dicho precepto no deba ser interpretado literalmente. [...]

De este modo para el supuesto de demora en la comprobación del replanteo el legislador ha decidido que el contratista «sólo» tendrá derecho al 2% del precio de adjudicación.

Debe considerarse que dicho porcentaje comprende los gastos que el adjudicatario reclama en el procedimiento de resolución del contrato, sin que a la previsión legal puedan adicionarse otros conceptos indemnizatorios unilateralmente por el contratista. La indemnización fijada por la norma tiene una función liquidatoria, sustitutiva de los daños y perjuicios ocasionados por el incumplimiento, que la Ley ha procedido a valorar anticipadamente (énfasis añadido).

En este mismo sentido, el Consejo consultivo de Castilla-La Mancha n.º 188/2012, de 26 de julio, para el supuesto de la suspensión de la iniciación de las obras rechaza que el contratista tenga derecho, además de al 3% del precio del contrato al quebranto económico sufrido por la empresa concluyendo, con referencia a la jurisprudencia y dictámenes del Consejo de Estado aplicables9), que:

La postura que defiende la Administración es la que más se ajusta a las reglas interpretativas contenidas en el artículo 3 del Código Civil, ya que sus términos son inequívocos de la voluntad del legislador, que quedó plasmada, en un principio, en la frase contenida en la letra F) del artículo 127 del Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, de que la indemnización del 3 por 100 del precio de la adjudicación constituía la «única indemnización» para todos los conceptos y, posteriormente, en la Ley 13/1995, de 17 de mayo, de que dicha indemnización abarca «todos los conceptos», la cual tenía una redacción idéntica a la que contiene el actual artículo 222.3 de la LCSP, por lo que debe mantenerse la misma interpretación. [...] (énfasis añadido).

No obstante, como reconoce el propio dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha esta interpretación no es pacífica10), puesto que existen interpretaciones en la doctrina y en la jurisprudencia que consideran que ha de prevalecer el principio de reparación integral.