Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo 2018 - Miguel Ángel Recuerda Girela - Страница 14

Los contratos administrativos son negocios de plazo fijo. En ellos, el término o plazo es un elemento esencial frente a lo que ocurre en los contratos de carácter privado en que, en principio, no lo es, aunque las partes pueden atribuirle tal condición (por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2001).

La duración inicial de los contratos administrativos puede ser modificada mediante su prórroga.

Con carácter general, las prórrogas han de ser expresas en los términos y plazos señalados en sus pliegos de cláusulas administrativas. Pero cabe también que se produzcan tácitamente. Ahora bien, las prórrogas tácitas deben considerarse excepcionales.

La admisión de las prórrogas tácitas en los contratos administrativos está consolidada tanto en la doctrina científica1) y administrativa2) como en la jurisprudencia (desde las sentencias del Tribunal Supremo de 31 de marzo de 1980, 13 de mayo de 1982 y 4 de noviembre de 1985, etc.).

En tal sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 1982, dice que

«… se acepta esa prórroga del contrato y de la situación legal de la misma (…) cuando la Administración, pudiendo haber obrado de otro modo, no lo hizo, (…) aceptando y consintiendo la prórroga de la concesión hasta el momento en que la nueva pudo empezar a cumplirse».

Las prórrogas tácitas no precisan de su formalización por escrito. Así lo dice la sentencia del Tribunal Supremo de 31 de marzo de 1980, al declarar

«(…) la falta de un convenio escrito no es incompatible con la existencia de la prórroga (…)»

Debe quedar también claro que, de conformidad con la doctrina y jurisprudencia antes citadas, las prórrogas tácitas sólo son admisibles, por constituir una excepción al principio contractus lex y sobre todo a los de publicidad y concurrencia, cuando venga exigida por razones fundadas de interés del servicio y así lo exija su continuidad. En ningún caso, deben ser desproporcionadas respecto del plazo inicial de la concesión, pues desnaturalizaría los términos del contrato al aparecer como un medio fraudulento de adjudicación directa obviando los mecanismos de selección del contratista previstos en la Ley.

Los contratos prorrogados son los mismos iniciales. Únicamente ven modificada su duración. No se trata de nuevos contratos, distintos de los originarios3).

Distinta de la prórroga es la mera tolerancia en la continuación del contrato. La mera tolerancia se produce cuando la Administración permite al contratista continuar, por un breve lapso de tiempo, ejecutando la obra o prestando el servicio, una vez transcurrido el plazo contractualmente fijado, por apreciar un especial interés público en ello. En otros términos, la tolerancia va indefectiblemente unida: a hechos objetivos, unas veces derivadas del incumplimiento por parte del contratista de sus obligaciones, otras veces de la imposibilidad administrativa de adjudicar un nuevo contrato que sustituya al terminado antes del plazo de vencimiento de éste; a períodos de tiempo breves; y al perjuicio al interés público que en determinadas situaciones puede comportar la aplicación rigurosa del plazo. En efecto, como ha señalado el Consejo de Estado en varias ocasiones4):

«A este respecto, no cabe confundir la prórroga tácita –categoría esta aceptada en la jurisprudencia del Tribunal Supremo– con la mera tolerancia por parte de la Administración contratante una vez que se ha superado el plazo de ejecución de la obra. En otras palabras, del hecho de que dicha Administración, una vez superado el plazo de ejecución, no acuerde la resolución del contrato o no imponga penalidades, no cabe derivar sin más la existencia de una prórroga tácitamente otorgada con carácter indefinido por el órgano de contratación. Es posible que, como sucede en el presente caso, la Administración contratante tolere –porque ello parezca en principio más beneficioso para el interés público, atendidas las circunstancias particulares– que el contratista prosiga ejecutando la obra fuera de plazo, pero sin que ello comporte enervar el incumplimiento en que en tal caso habrá incurrido la adjudicataria, con sus consecuencias anejas (vid., en este sentido, el dictamen del Consejo de Estado 444/94, de 21 de abril, entre otros).»

Vencidos los plazos señalados en los pliegos de cláusulas administrativas o cumplidos los legalmente establecidos –incluidas las prórrogas, expresas o tácitas–, los contratos administrativos se extinguen ipso iure, sin que sea posible su prolongación o ampliación temporal. Así resulta de lo dispuesto en la Ley. En efecto, el artículo 278 («Duración») del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones públicas dispone que

«El contrato de gestión de servicios públicos no podrá tener carácter perpetuo o indefinido, fijándose necesariamente en el pliego de cláusulas administrativas particulares su duración y la de las prórrogas de que pueda ser objeto, sin que pueda exceder el plazo total, incluidas las prórrogas, de los siguientes períodos:

a) Cincuenta años en los contratos que comprendan la ejecución de obras y la explotación de servicio público, salvo que éste sea de mercado o de lonja central mayorista de artículos alimenticios gestionados por sociedad de economía mixta municipal, en cuyo caso podrá ser hasta 60 años.

(…/…)

c) Diez años en los contratos que comprendan la explotación de un servicio público cuyo objeto consista en la prestación de servicios sanitarios siempre que no estén comprendidos en la letra a)»

Así pues, a la vista del citado artículo, resulta claro que una vez alcanzados los plazos máximos de duración de los contratos administrativos de gestión de servicios públicos fijados por la Ley, éstos quedarán extintos ipso iure.