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2.1. Planteamiento del Tribunal Constitucional

Podemos afirmar que fueron las Sentencias del Tribunal Constitucional 108/1986, de 29 de junio (RTC 1986, 108), 99/1987, de 11 de junio(RTC 1987, 99), y 70/1988, de 19 de abril (RTC 1988, 70), las primeras resoluciones judiciales que abrieron una puerta al reconocimiento dentro del Derecho Español de la responsabilidad del Estado legislador, incluso antes de su regulación legal, que no tuvo lugar hasta el año 1992, con la promulgación de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo Común de 26 de noviembre de 1992, a través de su artículo 139.3.

Las Sentencias mencionadas del Tribunal Constitucional declararon la constitucionalidad de las reducciones de las edades de jubilación de los jueces y magistrados y de funcionarios públicos, negando la existencia de expropiación alguna en estos casos por falta de concurrencia de un derecho adquirido a la jubilación a determinada edad.

En este sentido, señala el Tribunal Constitucional, por todas, en la mencionada Sentencia del Pleno 108/1986, de 29 de junio (RTC 1986, 108), en sus Fundamentos Jurídicos 16. y 20., que: «(...) quien accede a la función pública como juez no es titular de un derecho subjetivo a ser jubilado a la edad establecida para ello en el momento de su acceso, sino de una expectativa a ser a tal edad, lo que acarrea evidentes consecuencias a las cuales se alude a continuación. (...) Pues bien, de acuerdo con esa legislación falta en el artículo 386 de la L. O. P. J., un elemento indispensable para que pueda calificarse la reducción de la jubilación de medida expropiatoria, cual es que sólo son expropiables y, por tanto, indemnizables la privación de bienes y derechos o incluso intereses patrimoniales legítimos aun no garantizados como derechos subjetivos (por ejemplo, las situaciones en precario); pero en ningún caso lo son las expectativas (...) En la medida en que, como se ha dicho reiteradas veces, no existe un derecho adquirido a que se mantenga una determinada edad de jubilación, debe concluirse que de lo que se ha privado a jueces y magistrados es de una expectativa, pero no de un derecho actual consolidado, con la consecuencia de que esa privación no es expropiatoria ».

Estas Sentencias, sin embargo, ya denotan la confusión que constituye la raíz principal de este trabajo, pues motivan la constitucionalidad de las leyes recurridas, en el entendimiento de que no pueden vulnerar el artículo 33.3 de la Constitución Española pues, al no reconocerse derechos o intereses patrimoniales legítimos objeto de privación, no concurre un supuesto expropiatorio, para el que este precepto constitucional exige inexcusablemente «la correspondiente indemnización », afirmando a continuación que estas modificaciones legales, no obstante y en determinados casos, merecerían «algún género de compensación ».

Afirma la citada Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio (RTC 1987, 99), en su Fundamento Jurídico 6., que: «(...) como se dijo en la STC 108/1986, de 29 de julio (RTC 1986, 108), (...) esa modificación legal origina una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación ».

En definitiva, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional expresada en estas Sentencias, para que exista un supuesto expropiatorio originado o causado por una ley, cuya constitucionalidad requiere una interpretación acorde con el tenor del artículo 33.3 de la Constitución Española, debe concurrir una privación de derechos o intereses patrimoniales legítimos, y no de meras expectativas, sin perjuicio de que «en determinados casos », conforme a dicha doctrina, cuando la privación legal no afecte a derechos adquiridos o reconocidos ni a intereses patrimoniales legítimos, los eventuales perjuicios que dicha ley ocasione podrían ser indemnizados.

Parece conforme a la doctrina expuesta que la denominada responsabilidad del Estado legislador tendría su cabida, siempre que concurrieran determinados presupuestos, respecto de aquellos perjuicios ocasionados por una ley que al no afectar sustancialmente o no constituir privación de derechos o de intereses patrimoniales legítimos no serían objeto de abono mediante el correspondiente justiprecio expropiatorio.

Como veremos a continuación, la cuestión es más complicada y se extiende más allá de los términos de esta conclusión.

2.2. Primeros pronunciamientos del Tribunal Supremo

Por su parte, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo también tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia y presupuestos de la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador antes de su regulación en nuestro sistema jurídico que, como hemos señalado, no tuvo lugar hasta el 26 de noviembre de 1992, con la promulgación de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y, como veremos, en las Sentencias dictadas por el Tribunal Supremo en este periodo, al igual que ocurría con las mencionadas Sentencias del Tribunal Constitucional, se define esta institución sobre la base de su diferenciación con la expropiación forzosa, y en relación a su vez con la contraposición entre derechos adquiridos e intereses patrimoniales legítimos versus expectativas.

De entre los primeros pronunciamientos judiciales de la Sala 3.ª del Tribunal Supremo sobre la responsabilidad del Estado legislador, podemos destacar a los efectos del análisis que es objeto del presente trabajo las Sentencias de 11 de octubre de 1991 (RJ 1991, 7784), de 30 de noviembre de 1992, de 5 de marzo de 1993 (RJ 1993, 1623), y la de 27 de junio de 1994 (rec. 300/1988), que por su relevancia vamos a analizar a continuación.

A. Referencia a la Sentencia del Tribunal Supremo (Sección 2.ª) de 11 de octubre de 1991 (RJ 1991, 7784)

La citada Sentencia del Tribunal Supremo (Sección 2.ª) de 11 de octubre de 1991 (RJ 1991, 7784) desestimaba una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, a la que denomina «responsabilidad patrimonial por actos del Poder Legislativo », cuando como hemos señalado todavía no había regulación positiva en nuestro sistema legal.

Esta Sentencia desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial por actos del Poder Legislativo formulada por la empresa Pedro Domecq, S.A., que fue previamente rechazada en vía administrativa por el Consejo de Ministros, en solicitud de indemnización por los perjuicios causados a dicha entidad como consecuencia de la promulgación de una serie de leyes que implantan una serie de medidas restrictivas.

El Fundamento de Derecho Segundo de dicha Sentencia contiene un pronunciamiento especialmente confuso que nos sirve de marco para ubicar la compleja cuestión que es objeto de análisis en este Capítulo, cuando afirma que: «no hay derecho a indemnización por actos del Estado-legislador porque las medidas legislativas no tienen carácter expropiatorio (se trataba de la privación de meras “expectativas” y no de “derechos”); de donde el primer hito señalado por el Tribunal Constitucional para la responsabilidad del Estado-legislador ha de buscarse en los efectos expropiatorios de la norma legal ».

Parece de este pronunciamiento que el presupuesto de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador es precisamente que la norma legal en cuestión genere efectos expropiatorios, de manera que podríamos concluir en base a dicha Sentencia del Tribunal Supremo que el concepto de expropiación actúa como presupuesto para que pueda existir responsabilidad del Estado legislador.

¿En qué quedamos entonces?, porque como hemos visto el Tribunal Constitucional abría la puerta a la responsabilidad el Estado legislador exclusivamente para aquellos supuestos en lo que no existía expropiación, porque se privaban por ley de meras expectativas y no de derechos o de intereses patrimoniales legítimos.

De hecho, en este mismo Fundamento de Derecho la citada Sentencia de la Sala 3.ª del Tribunal Supremo diferencia los dos grandes supuestos de responsabilidad del Estado legislador, la derivada de la inconstitucionalidad de una ley, al afirmar que el Poder Legislativo también está sujeto inexcusablemente a la Constitución, del segundo caso que denomina, para introducir si cabe mayor confusión, la responsabilidad «derivada del principio de indemnización expropiatoria », es decir, la responsabilidad que es consecuencia de «una actividad lícita que, sin dejar de serlo, comporta la obligación de resarcir el daño que esa actividad lícita hubiere causado ».

Es cierto que la mencionada Sentencia reconoce la existencia de una tercera vía, a la que el Tribunal Supremo afirma dio pie el Tribunal Constitucional en la referida Sentencia del Pleno 108/1986, de 29 de junio (RTC 1986, 108), y que se refiere al supuesto de una ley conforme a la Constitución y «no expropiatoria» que, sin embargo, produce unos graves y ciertos perjuicios. En este caso, el Tribunal Supremo exige que «la lesión no obedezca a casos de fuerza mayor, que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado, y que la pretensión se deduzca dentro del año en que se produjo el hecho que motive la indemnización »9).

El Tribunal Supremo ratifica este criterio en términos literalmente clarísimos, cuando afirma en el Fundamento de Derecho Sexto de su Sentencia del Pleno de 30 de noviembre de 1992 (RJ 1992, 8769) que: «si en este caso no existen bienes o derechos que hayan sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda amparase en dichos preceptos la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de derecho ».

B. Referencia a la Sentencia del Tribunal Supremo (Sección 6.ª) de 5 de marzo de 1993

Otra de las Sentencias que merece una análisis particular, dentro del examen de los primeros pronunciamientos judiciales de la Sala 3.ª del Tribunal Supremo sobre la responsabilidad del Estado legislador, es la dictada por su Sección 6.ª con fecha de 5 de marzo de 1993 (RJ 1993, 1623), cuya singularidad radica, fundamentalmente, en la circunstancia de haber sido la primera Sentencia por la que el Tribunal Supremo estima una reclamación de responsabilidad patrimonial por actos del Poder Legislativo.

Esta Sentencia del Tribunal resuelve estimatoriamente, aunque de manera parcial, una pretensión indemnizatoria en reclamación de los perjuicios ocasionados según el demandante por el cambio radical operado por la introducción en nuestro sistema legal del Tratado de Adhesión a la Comunidad Económica Europea, al disponer su artículo 168 la eliminación, a lo largo de un periodo de siete años, del sistema de cupos exentos de aranceles concedidos por España para los productos de pesca procedentes de las empresas conjuntas constituidas entre personas físicas o jurídicas de España y de terceros países.

En lo que interese al presente trabajo, la mencionada Sentencia fija dos presupuestos que se han consolidado en la jurisprudencia de la Sala 3.ª del Tribunal Supremo para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, y que como vamos a exponer contribuyen a la confusión planteada a la hora de diferenciar la expropiación forzosa de la responsabilidad patrimonial.

El primer presupuesto es la necesidad de que exista previamente una medida de fomento aprobada por el Poder Legislativo que genere la confianza legítima en el reclamante de responsabilidad patrimonial, y que le lleve a actuar de buena fe conforme al principio de seguridad jurídica conferido por el ordenamiento jurídico.

El segundo presupuesto señalado por la mencionada Sentencia de la Sala 3.ª del Tribunal Supremo, de 5 de marzo de 1993 (RJ 1993, 1623), es la existencia de un derecho o interés patrimonial legítimo en el patrimonio del reclamante que se vea privado (o modificado sustancialmente) por la ley causante del daño.

Este presupuesto ratifica la línea expresada en la antedicha Sentencia del Tribunal Supremo (Sección 2.ª) de 11 de octubre de 1991 (RJ 1991, 7784), conforme a la cual uno de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador es precisamente que como consecuencia de la promulgación de la ley se produzcan efectos expropiatorios, pues requiere que una ley prive de verdaderos derechos o de intereses patrimoniales legítimos adquiridos o consolidados en el patrimonio del afectado, que no de meras expectativas.

Así, declara el Fundamento de Derecho Cuarto de la mencionada Sentencia de la Sala 3.ª del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 1993 (RJ 1993, 1623), que: «también puede afirmarse la existencia, no de meras expectativas, sino de verdaderos derechos adquiridos para alcanzar los beneficios establecidos, pues los cupos exentos, aunque se fijen anualmente por la Dirección General de Ordenación Pesquera, han de señalarse atendiendo al “...pescado capturado por los buques nacionales aportados o vendidos por empresas pesqueras españolas a las conjuntas que hayan constituido ” (artículos 3.c) del Decreto 2517/1976 y del Real Decreto 830/1985), lo cual quiere decir en realidad, que las aludidas empresas españolas eran portadoras no ya sólo como decíamos de intereses patrimoniales Legítimos, sino también de un derecho, en cuanto lo tienen acreditado para disfrutar del correspondiente cupo, sea en mayor o menor medida, con interdicción, desde luego, de toda arbitrariedad y aunque haya de fijarse preceptivamente todos los años, sin olvidar que la entidad demandante no ejercita una pretensión de reconocimiento de un derecho adquirido, sino una pretensión indemnizatoria por lesión producida con ocasión de la adopción de actos emanados del Poder legislativo o de medidas no fiscalizables en vía contencioso-administrativa ».

Parece claro, de la letra de este Sentencia del Tribunal Supremo, que la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador es admisible frente a una ley expropiatoria, que prive de derechos adquiridos o consolidados o de intereses patrimoniales legítimos, cuya naturaleza expropiatoria, además, actúa precisamente como presupuesto de esta reclamación.

En idénticos términos se pronuncia la Sentencia de la Sala 3.ª del Tribunal Supremo (Sección 1.ª) de 27 de junio de 1994 (rec. 300/1988), que resuelve idéntica pretensión al que fue objeto de la Sentencia de esta misma Sala de 5 de marzo de 1993 (RJ 1993, 1623), aunque esta vez la demandante es otra empresa.

Llegados a este punto, y conforme a las pronunciamientos analizados del Tribunal Supremo, queda planteada la principal problemática jurídica que constituye el fundamento de este trabajo, porque si uno de los presupuestos para plantear una reclamación de responsabilidad patrimonial, sin perjuicio del cumplimiento de los demás requisitos que le son exigidos y de los demás casos en que procede, radica en la existencia de una ley expropiatoria, que prive de derecho o de intereses patrimoniales legítimos, resultaría entonces de difícil encaje la formulación de dicha reclamación, porque si dicha ley al expropiar no fija indemnización, o la que señala es insuficiente, la solución sería el recurso (o la cuestión) de inconstitucionalidad por infracción del artículo 33.3 de la Constitución Española; y si la ley precisamente fija el reparo suficiente a dicha privación entonces la solución pasaría por reclamarlo dentro del régimen propio de la expropiación.

A lo largo de este trabajo trataremos de arrojar luz sobre esta problemática y tratar de ofrecer soluciones.