Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo 2018 - Miguel Ángel Recuerda Girela - Страница 20

La idea principal de este trabajo no es estudiar el concepto, requisitos y presupuestos para articular una reclamación de responsabilidad del Estado legislador, sin más, sino la aproximación al estudio de esta institución por comparación con la figura de la expropiación forzosa, habida cuenta, como analizaremos, de la confusión entre ambas instituciones que resulta fundamentalmente de la lectura de la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

El colofón de este trabajo, como consecuencia del previo estudio comparativo entre ambas instituciones, es tratar de analizar de manera sistemática las diferentes vías que nuestro ordenamiento jurídico y la jurisprudencia nos ofrecen para reaccionar como administrados frente a privaciones de derechos o de intereses legítimos por parte de normas con rango de ley.

La cercanía entre las instituciones jurídicas de la expropiación forzosa y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas se encuentra incluso en el origen de su propia regulación, pues como señala RODRÍGUEZ CARBAJO1) «fue el art. 121 de la vieja Ley de Expropiación el que por primera vez regula la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en el ámbito general » aunque, como advierte la Exposición de Motivos de este Texto Legal, dicha regulación «no se formula con alcance y términos ilimitados », sino que se refiere exclusivamente a las lesiones sobre los bienes y derechos objeto de la Ley de Expropiación ya que, como puntualiza la propia Exposición de Motivos, «ir más allá hubiera sido desbordar los límites técnicos que el objeto impone a una ley de expropiación ».

En una primera aproximación, podríamos presentar con claridad la diferenciación conceptual entre ambas instituciones. En este sentido, el profesor GARCÍA DE ENTERRÍA, cuando en su Curso de Derecho Administrativo2) hace referencia de manera genérica a las principales novedades de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, y alude a la introducción por primera vez en nuestro sistema jurídico del principio de la responsabilidad patrimonial de la Administración, al que califica como la «novedad de más fuste », no duda en afirmar que dicha responsabilidad es «propiamente ajena a la regulación de la expropiación forzosa »3).

Así, tomando como referencia sus respectivas definiciones legales, podemos conceptuar en términos generales la expropiación forzosa, a tenor del artículo 1 de la vigente Ley de Expropiación Forzosa, como cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, acordada imperativamente por una Administración Pública territorial en ejercicio de la potestad expropiatoria, por causa declarada de utilidad pública o interés social, y mediante el pago de un justiprecio.

En esta línea, el Tribunal Constitucional, en la clásica Sentencia del Pleno 22/1988, de 29 de noviembre (RTC, 227), en la que se resuelven los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, define la expropiación forzosa como «la privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos acordada imperativamente por los poderes públicos, por causa justificada de utilidad pública o interés social ».

Por otra parte, la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas puede ser definida, sobre la base del artículo 31.1 y 2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público4), como la obligación extracontractual de las Administraciones Púbicas de indemnizar todo daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

Parece claro que en la expropiación forzosa concurre una previa voluntad de la Administración de privar derechos e intereses patrimoniales legítimos a cambio de su precio, sobre la base de una inexcusable existencia de una causa declarada de utilidad pública o interés social a que haya de afectarse el objeto expropiado; mientras que en la responsabilidad patrimonial, en principio, no concurre dicha previa voluntad de privación ni, por supuesto, la necesidad de concurrencia de una causa declarada de utilidad pública o interés social.

GARRIDO FALLA deja clara la diferenciación entre la responsabilidad a que se refiere el artículo 106.2 de la Constitución Española, y la indemnización mencionada en el artículo 33.3 de nuestra Ley Fundamental, apuntando a la licitud de la actuación de la Administración como presupuesto del ejercicio de la potestad expropiatoria, circunstancia que no concurre en la responsabilidad. Así, afirma el citado tratadista5) que la indemnización contemplada en el artículo 33.3 no es sino la conversión en su equivalente económico del derecho del que su titular es privado, actuando la Administración en estos supuestos expropiatorios «no ya sin culpa o negligencia, sino lícitamente », de manera que cabe modular la cuantía de la indemnización.

Otros autores, como GONZÁLEZ PÉREZ6), ponen el acento como elemento diferenciador entre ambas instituciones en el daño patrimonial derivado de cualquier actuación administrativa, sea o no conforme a Derecho, que constituye el presupuesto de la responsabilidad patrimonial y no de la expropiación forzosa.

Por su parte, GARCÍA DE ENTERRÍA reconoce no obstante que existe un «fondo común » que unifica sistemáticamente la expropiación forzosa y la responsabilidad patrimonial de la Administración, que viene constituido por «la referencia común a la lesión patrimonial de un administrado producida por la actuación administrativa », aunque pone el énfasis diferenciador entre ambas instituciones en la forma de producción de la lesión, que según afirma es «el rasgo especifico que aporta cada una »7).

De entre los diferentes intentos de diferenciación doctrinal entre ambas instituciones resulta muy acertado el análisis que realiza MEDINA ALCOZ que, aunque reconoce que la función resarcitoria en un elemento coincidente tanto para la expropiación como para la responsabilidad patrimonial, advierte una diferenciación clara entre las mismas en torno a la concurrencia o no de voluntad de origen en la privación o producción del daño, y asimismo en cuanto al fundamento de la indemnización8).

No obstante lo expuesto, resulta necesario advertir que la confusión entre ambas instituciones se manifiesta particularmente, y esta problemática precisamente es el objeto del presente trabajo, entre la expropiación forzosa y la denominada y discutida responsabilidad del Estado legislador que, como veremos, no tiene un encaje cómodo dentro la conceptuación y régimen general de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

Como desarrollaremos a la largo de este trabajo, la diferenciación entre la responsabilidad del Estado legislador y la expropiación forzosa tiene una indudable trascendencia práctica a la hora de determinar la estrategia jurídica más adecuada de defensa frente situaciones de privación (o de modificación sustancial) de derechos adquiridos (o de intereses patrimoniales legítimos) mediante normas con rango de ley, respecto de las que aparentemente sólo procedería un control por el Tribunal Constitucional mediante recursos o cuestiones de inconstitucionalidad sobre los que los ciudadanos carecen de legitimación alguna para promoverlos.

Tal como se expone en este trabajo, y a pesar de la controversia doctrinal acerca de la naturaleza y conceptuación de la responsabilidad del Estado legislador que también analizaremos, la jurisprudencia del Tribunal Supremo permite, ya desde los años noventa del siglo pasado, reclamar daños y perjuicios a través de la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, en determinadas circunstancias y conforme a unos presupuestos muy estrictos, frente a una norma legal privativa de derechos o de intereses patrimoniales legítimos previamente adquiridos por el reclamante, aún en la apariencia de responder este supuesto a una verdadera expropiación forzosa.