Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo 2018 - Miguel Ángel Recuerda Girela - Страница 17

Admitida la aplicabilidad del mecanismo de la tácita reconducción al ámbito de los contratos de gestión de servicio público, la cuestión que se plantea es la atinente a cuándo opera.

La doctrina administrativa ha puesto de manifiesto que la tácita reconducción sólo opera cuando, bien no estando prevista la prórroga del contrato, bien superándose el número de prórrogas expresas máximo establecido en él, bien superándose el límite legal de su duración máxima, el concesionario continúa prestando el servicio. Así lo dijo el Consejo de Estado en el dictamen de 30 de marzo de 1978, al señalar que:

«El Consejo de Estado ha de insistir en que la interpretación dada por la Sección de Recursos y la Asesoría Jurídica del Departamento consultante es correcta, en cuanto que la continuación en la prestación del servicio realmente constituye una nueva adjudicación (…)»

En otros términos, el mecanismo ordinario de prolongación de duración de un contrato es la prórroga, expresa o tácita. Ahora bien, cuando excedido, bien el número de prórrogas legal o convencionalmente admisibles, bien el límite máximo de duración legal del contrato, el contratista continúa prestando el servicio, resulta de aplicación la figura de la tácita reconducción. Ello comporta que se origina un nuevo contrato, distinto del anterior. Se rige por las mismas cláusulas y condiciones que el sustituido o extinguido, pero es diferente de éste. Y, al tratarse de un contrato nuevo, su plazo de duración comienza a computarse ab origen, esto es, desde el momento en que opera la tácita reconducción.

La tácita reconducción engarza, por lo demás, con los principios de confianza legítima y buena administración. La confianza legítima constituye uno de los principios rectores del ordenamiento jurídico administrativo, cuya recepción en la jurisprudencia comunitaria y nacional ha sido notable en las últimas décadas. Tanto el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y de la Unión Europea13), como el Tribunal Constitucional14) y el Tribunal Supremo15) han puesto de manifiesto que la Administración no puede modificar las situaciones jurídicas constituidas cuando la Administración ha inducido directamente al administrado a actuar de una determinada manera; cuando ello afecta a la seguridad jurídica o las reglas de la proporcionalidad; cuando el interesado, aun siendo prudente, no está en condiciones de prever la adopción de una medida perjudicial para sus intereses y, en fin, cuando el interés público subyacente es palmario en el mantenimiento de la situación administrativa.

Por otra parte, la necesidad de asegurar la continuidad de los servicios públicos enlaza directamente con la noción de buena administración, noción nacida y conformada en el seno del derecho comunitario, que constituye un derecho fundamental de los ciudadanos europeos según establece el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, aprobada por el Consejo Europeo de Niza de 7 y 8 de diciembre de 2000. Comporta la imposición a la Administración de un cierto estándar de comportamiento en sus relaciones con los propios administrados16). En esa estándar queda comprendido el derecho de los ciudadanos a que la Administración no sólo no sea irracional y arbitraria en sus decisiones y que la Administración no se limite a cumplir la legalidad sino también a que haga un adecuado ejercicio de su función, de tal suerte que, de su inactividad, no se derive lesión para los intereses legítimos de los ciudadanos de buena fe17).

En todo caso, debe quedar claro que la tácita reconducción no puede ser considerada como una forma ordinaria de renovación de los contratos administrativos de tracto sucesivo. Si se admitiera se iría en contra del principio contractus lex y, sobre todo, de los principios de publicidad y concurrencia que rigen la adjudicación de los contratos administrativos. La utilización de la tácita reconducción con dicho propósito constituiría un fraude de ley determinante de la invalidez del nuevo contrato reconducido. Ahora bien, la tácita reconducción debe ser admitida como respuesta a una situación de hecho que, guste o no, existe en la realidad: cuando vencidos los plazos señalados en los pliegos de cláusulas administrativas o cumplidos los plazos máximos legalmente previstos –prórrogas incluidas, expresas o tácitas– y a pesar de que el contrato haya quedado extinguido ipso iure, la relación contractual sigue de facto vigente durante largos períodos de tiempo, prestando el contratista el servicio contratado y abonando la Administración contratante el precio del mismo. Cuando dicha continuidad, prolongada en el tiempo, no puede ser explicada como una prórroga del contrato –por prohibirlo expresamente la ley–; como una situación de mera tolerancia –que exige, entre otros requisitos, que el contrato se prolongue por lapsos de tiempo breves–; o como una situación de mera interinidad que por razones de interés público exija la continuidad del servicio hasta tanto se seleccione a un nuevo contratista –lo que igualmente se ciñe a períodos de tiempo no prolongados en el tiempo, en tanto dura el proceso de selección– es cuando la tácita reconducción encuentra viabilidad y ampara una situación de hecho ciertamente anómala con arreglo a los criterios generales. Así viene exigido por los principios de buena fe, buena administración y seguridad jurídica, que imponen a la Administración contratante –que ha provocado directamente la situación existente– dotar de certeza razonable las relaciones jurídicas contractuales en las que es parte.

Finalmente es de señalar que ni la figura misma de la tácita reconducción, ni su aplicación, se ven entorpecidas o menoscabadas por el nuevo bloque normativo regulador de la contratación pública que tiene como normas de cabecera las Directivas 2014/23/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión y 2014/24/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE.

*

El contenido de este trabajo refleja exclusivamente el parecer de su autor y no constituye opinión profesional ni asesoramiento jurídico alguno.

1

Por todos, RODRÍGUEZ ARANA, J., La prórroga en los contratos administrativos, Madrid, 1988, págs. 139 y ss.

2

Dictamen del Consejo de Estado de 14 de julio de 1954 –que sienta el criterio– reiterado posteriormente por otros como el 1288/1993, de 11 de noviembre de 1993; 444/1994, de 21 de abril de 1994; y 289/2013, de 16 de marzo de 2013, entre otros.

3

CASTAN TOBEÑAS, J., Derecho civil, III, 7.ª ed., pág. 320 y MANRESA Y NAVARRO, Comentarios al Código Civil, Madrid, 1967, pág. 22.

4

Dictámenes 289/2013, de 6 de junio de 2103 y 444/1994, de 21 de abril de 1994, etc.

5

LACRUZ, SANCHO, LUNA, DELGADO Y RIVERO, Derecho de obligaciones, III, Barcelona, 1986, pág. 215.

6

(CASTAN TOBEÑAS, J., op.cit., pág. 320 y MANRESA Y NAVARRO, op. cit., pág. 22)

7

Entre otras muchas, sentencias del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1953, 18 de febrero de 1955, 25 de marzo de 1957, 13 de junio de 1959, 13 de noviembre de 1963, 26 de octubre de 1964, 11 de octubre de 1966, 6 de noviembre de 1967, 5 de mayo de 1970, 30 de diciembre de 1980, 14 de junio de 1984, 21 de febrero de 1985, 9 de abril de 1985, 17 de octubre de 1986, 17 de octubre de 1987, etc.

8

ALCALÁ ZAMORA, N., La concesión como contrato y como derecho real, Madrid, 1918; GASCÓN Y MARÍN, Tratado de derecho administrativo, tomo I, 7.ª ed., pág. 352 y ss.; GARRIDO FALLA, F., Tratado de derecho administrativo, t. II, Madrid, 1966, pág. 340; VILLAR ROJAS, F.J., La concesión administrativa de obra pública como nueva fórmula de gestión de servicios sanitarios, Actas del XIV Congreso derecho y salud, Zaragoza, 2005, pág. 2 y ss.

9

SALA ARQUER, J.M., El principio de continuidad de los servicios públicos, Madrid, 1977, pág. 20 y ss.

10

RUIZ OJEDA, A. et alii, Derecho de la contratación pública y regulada, Madrid, 2004, pág. 492.

11

Desde la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 31 de marzo de 1980, reiterada en la sentencia del mismo Tribunal de 10 de marzo de 1982.

12

Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía –Granada–, de 1 de junio de 1999 y de La Rioja, de 13 de diciembre de 2002.

13

Sentencias de 16 junio 1966, recurso 54/1965 Chatillon vs High Authority, y la dictada en el caso C-81/72 Civil Service Salaries E.C. Commission vs E.C. Council.

14

Por todas, las sentencias 28/1997, de 13 de noviembre y la 278/1991.

15

En especial, desde las sentencias de 16 de mayo de 2000 y de 14 de febrero de 2006)

16

Vid., Sentencias del Tribunal de Primera Instancia de la Unión Europea, de 27 de febrero de 2003, as. 329/2000, Bonn Fleis y de 6 de marzo de 2003, as. 41/2000, Interporc), de carácter objetivo y mensurable (Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 31 de mayo de 1992, as. 255/1990 Burban).

17

Vid., Sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 18 de septiembre de 1995, as. 167/1994, Nölle y as. 231/1997, New Europe Consulting y otros.