Читать книгу Integridad electoral - Pippa Norris - Страница 15

La percepción pública de las malas prácticas a menudo se centra en el recuento de votos, pero en realidad con frecuencia los problemas inician mucho antes, por ejemplo, en las leyes electorales injustas o con la manipulación de los límites distritales (gerrymandering) (Norris, 2014). El proceso de registro electoral ha sido calificado por los expertos como una de las tres etapas más problemáticas en las elecciones a nivel mundial, junto con el financiamiento de las campañas y la cobertura de los medios de comunicación (gráfica 2.1).

¿Qué valores y normas deben regir este proceso? La Declaración Universal de los Derechos Humanos consagra el derecho al sufragio universal y equitativo. Procesos precisos, incluyentes y seguros de registro preceden el acto de votar y son esenciales para la implementación de tal derecho. Los lineamientos de International IDEA (2002, p. 45) sugieren que las buenas prácticas se deben guiar por varios estándares: “el marco legal debe mantener los registros electorales de una manera precisa y transparente, proteger el derecho de los ciudadanos que califican para el registro y evitar el registro ilícito o fraudulento o retiro de las personas.”

En la práctica, los problemas del registro electoral plantean cuestiones como la privación de derechos, registros obsoletos, discriminación e incluso el fraude absoluto (Abedul, 2011). Como lo muestran Estados Unidos y Reino Unido, los conflictos ocurren en torno a algunos procedimientos básicos incluso en democracias ya consolidadas, tales como el si es o no apropiado exigir una identificación con fotografía para el registro o en el lugar de votación. En países en desarrollo que carecen de información censal confiable o donde muchas personas no cuentan con documentos de identificación oficial emitidos por el Estado, como en República Democrática del Congo o Afganistán, los desafíos son todavía mayores. International IDEA (2017) señala que las listas son a menudo de mala calidad, lo cual produce oportunidades para la manipulación de los votos.

Es fundamental encontrar un equilibrio adecuado entre crear un registro de electores accesible y hacerlo seguro. Procesos de registro más fáciles —como la expansión de las aplicaciones en línea— que son cómodos para los ciudadanos o el uso del registro en el mismo día, se ha constatado que fortalecen la participación de los electores (Ansolabehere y Konisky, 2005; Cancela y Geys, 2016; Wolfinger y Rosenstone, 1980). Pero la introducción de un registro más fácil sin suficientes controles de verificación también aumenta los riesgos de abuso y fraude (UK Electoral Commission, 2014). Procesos de registro estricto, como el confiar en tecnologías biométricas para la identificación, pueden eliminar a los solicitantes no elegibles pero al mismo tiempo a electores legítimos, lo que resultaría en una lista menos precisa, justo lo contrario (Piccolino, 2016). El registro biométrico electoral, aprobado ya en muchos países africanos, presenta desafíos para la protección de datos personales (Makulilo, 2017).

En la práctica, las autoridades electorales necesitan determinar las disposiciones administrativas más adecuadas relacionadas con las responsabilidades del Estado y de los ciudadanos en cuestiones como el uso de continuas o periódicas actualizaciones en los datos, utilizar listas impresas o electrónicas, el delegar la administración a funcionarios locales, los requisitos de residencia, las normas para suspender la votación, y los derechos de los grupos marginados —jóvenes, discapacitados, mujeres y las minorías lingüísticas o étnicas (OSCE, 2012).

Decidir qué personas son elegibles para votar y las formas en que su registro se facilita u obstruye, plantea complejos desafíos. En ACE Project (2006) se ofrecen estudios de caso que ilustran las ventajas y desventajas de procesos alternativos. ¿Qué muestra la evidencia de la encuesta PEI sobre los problemas más comunes y donde ocurren? Para evaluar estos temas, la encuesta PEI monitorea las percepciones de los expertos en tres elementos del registro de electores:

1 i)Inclusión. La cual se mide con la incidencia de ciudadanos que por cualquier motivo no fueron registrados;

2 ii)Precisión. Medido por la exactitud del registro electoral; y

3 iii)Seguridad. La cual se mide detectando si se registraron electores no elegibles.

Estas cualidades pueden considerarse como igual de importantes para asegurar que todos los ciudadanos elegibles y solo estos tengan acceso a sus derechos electorales fundamentales (OSCE, 2012). Así, estos tres elementos se agregan para medir el índice de registro de electores de 100 puntos. Las tres medidas están muy interrelacionadas y forman una escala consistente.¹ La evidencia de la encuesta PEI sugiere que los expertos las perciben como problemas interconectados, y que al mismo tiempo puede haber ventajas y desventajas (trade-offs) entre inclusión y seguridad, lo que genera acalorados debates (Norris, 2017).

En el mapa 2.2 es notable que cada región, con la excepción de Escandinavia, enfrenta desafíos en materia de registro de electores. Aproximadamente uno de cada tres países puntúa “Muy bajo”. El África Subsahariana tiene problemas especialmente graves, pues más de la mitad de las naciones que la integran puntúan “Muy bajo”. Existen tendencias regionales claras en las que los factores geográficos y sociodemográficos son influencia clave. Sin embargo, como lo ejemplifica el conteniente americano, los factores institucionales pueden jugar un papel de primer orden para atenuar o agravar esos problemas. Pesan también los niveles de desarrollo económico y democrático. Como lo resume el cuadro 2.3, el índice de registro de electores y la calificación de sus componentes están fuertemente relacionados con las medidas de desarrollo humano, desarrollo económico y democracia.

Como se muestra en el cuadro 2.2 y el mapa 2.2, el desempeño de América en el índice del registro de electores es altamente diverso, con casos puntuando en lo más alto y con otros en lo más bajo. Resalta en particular que algunos de los países con mejor desempeño presentan niveles relativamente bajos de desarrollo económico, gran extensión territorial y grandes poblaciones, cada cual con sus propios retos de administración de elecciones y registro de electores. Así, el desempeño de Brasil, con la quinta mayor población mundial, la quinta mayor masa continental, así como bajos niveles de PIB per cápita en relación con otros países con puntuaciones de índice de registro electoral “Muy alto”, sugiere que los factores institucionales son determinantes en los resultados. Otras naciones de la región, como Haití y Guatemala, se desempeñan pobremente en el registro electoral, aunque lo mismo pasa en democracias bien establecidas como la de Estados Unidos. ¿Qué explica esta variación? ¿Cuáles son los problemas más comunes?

La arquitectura electoral varía considerablemente de país a país, se complica aún más por las discrepancias entre lo que está formalmente en los libros y la implementación real sobre el terreno (Burden et al., 2011). Los efectos agregados de una amplia gama de disposiciones, tales como el registro el día de las elecciones, publicación de listas provisionales, la corrección de errores, registro automático, automatizado y en línea, se valoran a menudo en términos de un intercambio entre acceso (inclusión) y seguridad (Pallister, 2018). En una influyente formulación de la cuestión básica de fondo se ha sostenido que “dos dificultades esperan al legislador en la búsqueda de precisión: puede haber muchas personas inscritas, o muy pocas” (Massicotte, Blais y Yoshinaka, 2004, p. 66). La gráfica 2.2 muestra este importante intercambio del registro electoral en los 161 países con datos de la encuesta PEI y con los etiquetados de las naciones americanas. En el cuadrante seguro-incluyente, en la parte inferior izquierda, se encuentran los países con buen desempeño en ambos indicadores, por ejemplo, Brasil, Uruguay y Costa Rica. Por el contrario, en el cuadrante inseguro-exclusivo, en la parte superior derecha, se ubican los que tuvieron un pobre desempeño en ambas medidas, como Haití y Honduras. Menos predecibles son los países en el cuadrante seguro-excluyente, en la parte superior izquierda, y los del inseguro-inclusivo, en la parte inferior derecha, los cuales se desvían de la tendencia general, con un buen desempeño en una categoría pero pobre en otra.

Para los países del cuadrante seguro-excluyente, como Estados Unidos y Barbados, los expertos perciben que el problema más grave del registro electoral es el de excluir a ciudadanos elegibles por derechos ciudadanos en disputa, intentos de represión electoral, falta de capacidad para incluir a jóvenes, mujeres y minorías lingüísticas o étnicas, poblaciones rurales de difícil acceso o por tener desactualizadas las listas. La prevalencia de la exclusión electoral, lo que comprende a sistemas electorales de alto desempeño, subestima las dificultades asociadas al equilibrio de acceso y seguridad en el registro electoral.

Mientras que en el grupo más pequeño de países en el cuadrante inseguro-inclusivo, los expertos clasificaron la seguridad como un problema mayor que la inclusión. En tales contextos, el péndulo puede haber oscilado demasiado lejos en la dirección opuesta en la búsqueda de una inclusión mayor, pero también potencialmente más simple, en función de las complicaciones administrativas.