Читать книгу Tendencias actuales en economía circular: instrumentos financieros y tributarios - Rodolfo Salassa Boix - Страница 16

Existe un acuerdo general acerca de que las políticas públicas son cruciales para conseguir que los países implementen la EC (Cainelli et al 2020, Quevedo et al 2020, Moktadir et al 2018). Los decisores públicos juegan un papel fundamental a la hora de crear las condiciones que facilitan la EC (Ellen MacArthur Foundation 2015). Pero, por otro lado, lograr la EC supone un auténtico desafío para los gobiernos de todo el mundo, ya sea a nivel nacional, regional o local.

En primer lugar, para lograr implantar la EC es fundamental entender las premisas subyacentes del problema y afrontar sus aspectos relevantes. La propia consideración de la EC como un sistema, formado por componentes (empresas, consumidores y otros) y las relaciones entre los mismos, dificulta el cierre de ciclos que implica la EC, pues las micro-decisiones que influyen en la implementación de la EC son múltiples, y a diferentes niveles. Se trata de la creación de sistemas en los que se necesita un elevado grado de coordinación entre los actores, que las políticas públicas pueden contribuir a lograr. El número y complejidad de las interacciones entre los actores en la Economía Circular genera un paisaje de políticas complejo que inevitablemente se extiende hacia las diferentes partes de los sistemas de producción y consumo y afectan directa o indirectamente otras partes de la cadena de valor, posiblemente en distintas localizaciones geográficas (MILIOS 2018, pág. 867).

Por lo tanto, el enfoque de toma de decisiones debe tener una visión holística de políticas a nivel sistémico. Son necesarias las políticas para intervenir en todas las fases relevantes del ciclo de vida de los productos, conservando los recursos e incrementando la eficiencia de los recursos materiales en la producción y el consumo (MILIOS 2018).

En este sentido, resulta fundamental identificar los determinantes y barreras a la EC a diferentes niveles (macro, meso y micro) para, a su vez, adoptar las políticas públicas que permitan activar esos determinantes y/o mitigar las barreras. En este contexto, aunque la EC implica cambios a esos niveles, debe tenerse en cuenta que son las empresas las que, junto a los consumidores, impulsan el cambio.

Con respecto a los determinantes de la EC, existen diferentes tipos de beneficios económicos y ambientales. En particular, el cierre de ciclos, aprovechando los residuos de una actividad como insumo de otra, implica una reducción de los costes de aprovisionamiento de materias primas y energía. Existen indudables oportunidades de creación de valor en la EC que, además, afronta las debilidades del modelo lineal (la escasez de recursos y la volatilidad de los precios en los mercados de commodities y su potencial impacto en las cadenas de valor y la competitividad industrial).

Por otro lado, con respecto a las barreras, Kemp y Dijk (2013) concluyen que, más que un conjunto de barreras independientes para la EC, existe una “red de restricciones”: las relaciones directas e indirectas y la interacción dinámica entre instituciones, organizaciones, empresas e individuos, así como las políticas, normas y comportamientos que establecen y exhiben. Además, hay externalidades ambientales, derrames de conocimiento (spillovers) y problemas de coordinación. A nivel micro, Del Río et al (2021) mencionan la existencia de diferentes tipos de barreras a la adopción de eco-innovaciones circulares: internas a la empresa (conocimiento interno y recursos humanos, recursos financieros, recursos físicos, reputación, motivación, actitud (compromiso de la alta dirección), cooperación…), externas a la misma (políticas públicas, consumidores, instituciones financieras…) y características de esas eco-innovaciones (costes y beneficios esperados, compatibilidad con los procesos de producción existentes, grado de radicalidad de la tecnología…).

Las políticas que necesitamos para lograr la EC deben aplicarse a diferentes escalas (micro/meso/macro). Algunas deberán adoptarse a nivel de toda la economía (por ejemplo, la fiscalidad ambiental), otras a nivel de determinados sectores y algunas otras deben ir directamente dirigidas a las empresas. Los niveles administrativos relevantes son todos: UE, nacional, regional, local…

Por otro lado, las políticas públicas no sólo consisten en instrumentos determinados, sino que suponen la aplicación de tres diferentes elementos: condiciones marco, instrumentos y elementos de diseño de los instrumentos.

Las condiciones marco se refieren a la estrategia a largo plazo, los objetivos ambientales o directamente de EC que puedan establecerse y la estabilidad de las políticas adoptadas.

Los instrumentos para lograr la EC deben ser de diferentes tipos y aplicarse simultáneamente, en línea con la idea de que cada barrera requiere un instrumento (Tinbergen 1952). Los instrumentos incluyen plataformas de colaboración, internalización de externalidades ambientales (sistema fiscal), provisión pública, suministro de información o apoyo a la investigación, desarrollo e innovación (I+D+i), entre otros. La siguiente tabla resume los diferentes instrumentos a aplicar.

Tabla 1. Instrumentos para la EC.

• Regulaciones de “ordeno y mando” (o command and control): regulaciones y estándares.• Información a los consumidores y a los gestores empresariales.• Provisión pública.• Uso del sistema de precios a través de medidas fiscales.• Promoción de la cooperación y el networking.• Desarrollo de plataformas de intercambios circulares.• Apoyo a las inversiones en I+D.• Apoyo financiero y técnico directo para las empresas.• Eliminación de barreras administrativas.• Instrumentos específicos para las PYMES.

Fuente: elaboración propia. Véase del Río et al (2021) para una descripción y análisis pormenorizado de cada instrumento.

Los elementos de diseño constituyen el menor nivel de granularidad de las políticas y, siguiendo el tradicional aforismo de que “el diablo está en los detalles”, el éxito de un instrumento determinado depende de la elección de los elementos de diseño. Los elementos de diseño pueden agruparse en diferentes categorías y, normalmente, para cada categoría, existen diferentes alternativas. Por tanto, los elementos de diseño de la EC deberían seguir la consistencia y congruencia que se exige para los instrumentos, aunque debería permitirse que se produjeran ciertos cambios en dichos elementos de diseño para facilitar la flexibilidad en la toma de decisiones.

Debe tenerse en cuenta que, como son necesarias diferentes políticas (policy mix) para abordar las diferentes barreras a la EC, estas políticas interactúan entre si, generándose sinergias y complementariedades, pero también conflictos. Un auténtico desafío para las políticas públicas es conseguir que el policy mix sea consistente, coherente y creíble.