Читать книгу Tendencias actuales en economía circular: instrumentos financieros y tributarios - Rodolfo Salassa Boix - Страница 23

En estas condiciones, puede afirmarse que no hay en los procesos de integración económica regional un único paradigma de Hacienda Pública a seguir, sino que todas las experiencias y todos los modelos son interesantes y deben ser explotados, aunque en el caso español, este aserto merece ser matizado fuertemente, ya que nuestra incorporación a un determinado mecanismo de integración económica: la Unión Europea, ya supuso, desde el momento de la aceptación del “acervo” comunitario que la armonización fiscal comunitaria y los mecanismos de creación de la Política Fiscal europea eran los que asumíamos.

Entiendo que la globalización ya está configurando alguno de los rasgos de esta Hacienda Pública del siglo XXI. En primer lugar, el simple hecho de que las realidades económicas, al menos las más dinámicas y de mayor valor añadido, se desenvuelvan en la esfera mundial supone una alteración radical en el punto de vista del hacendista y, especialmente, de la Administración Tributaria. Es pues, imprescindible alterar el modelo de Administración Tributaria del siglo XXI para hacer frente a la globalización; de hecho, puede afirmarse que se dan diferentes ritmos en la incidencia de la globalización sobre la Hacienda Pública. Existe una importante doctrina que ya observa la realidad tributaria en términos internacionales y plantea cuestiones como la creación de una Agencia o Autoridad Tributaria Internacional, la incidencia de la diversidad de los diferentes sistemas tributarios en el flujo de factores productivos: capital y trabajo, el planteamiento de modelos tributarios de base económica mundial como la “tasa Tobín” o los impuestos sobre determinados servicios digitales (Tasa Google), o todo el debate académico y como un supuesto de competencia fiscal dañina (“harmful tax competition”), incompatible con la libertad de comercio, el desarrollo de los “paraísos fiscales” o el debate sobre erosión de base imponibles entre Estados, entre otras cuestiones.

Pero esta doctrina carece, en la inmensa mayoría de los supuestos, de aportaciones prácticas, y ningún Estado y ni siquiera una Organización Internacional, tipo ONU, parece dispuesta a aplicarla o tiene los medios y el poder político para hacerlo, aunque no puede rechazarse su virtualidad para ir configurando un “consenso internacional”, una “opinio iuris” común a la humanidad.

Nótese que aquí ya se da una diferencia importante con la realidad de la integración económica que a nosotros nos importa: la UE, pues siendo la UE una Comunidad de Derecho con instituciones supranacionales en su seno y competencias propias, existe ya una doctrina sobre este Derecho y su aplicación, sustentada en sus propios principios. Esta doctrina conforma un Ordenamiento Jurídico Comunitario con principios propios, eficacia directa, carácter supraordenador de los Ordenamientos Jurídicos nacionales y supremacía jerárquica sobre los Derechos nacionales. Es más, en el plano de la Hacienda Pública se observa un reforzamiento de los poderes compulsivos y sancionadores de las instituciones comunitarias sobre los Estados y agentes nacionales. De esta manera, en procesos de integración económica es posible la creación de una doctrina jurídica propia, distinta de las correspondientes a los Derechos nacionales y superior a ellos, con sus propios mecanismos de eficacia.

De esta forma, la Hacienda Pública en procesos de integración económica se caracteriza por:

– La aparición y desarrollo de parámetros, conceptos e, incluso, instrumentos del tipo “Grandes Orientaciones de Política Económica”, GOPES, propios y superiores a los nacionales.

– La eficacia y superposición de la doctrina hacendista del proceso integrador sobre las realidades nacionales que, según las circunstancias y la fase de la integración, va conformando la Hacienda Nacional o la va desplazando.

– La complejidad de las relaciones entre una doctrina y práctica internacional en formación y las doctrinas y prácticas nacionales que, en el caso europeo, no siempre se resuelve a favor de la perspectiva europea, pues en el plano fiscal se carece de una institución comunitaria encargada de la Política Fiscal.

Esta reflexión conduce a otro segundo aspecto de enorme interés para la Hacienda del Siglo XXI: la importancia de las instituciones. En el reino de lo global, lo esencial es disponer de instituciones que funcionen, con reducidos costes, con actuaciones determinadas, que transmitan confianza a los operadores económicos y que sean transparentes. Hoy por hoy, el Derecho Tributario Internacional está prácticamente falto de estas instituciones y, por ello, su desfase sobre otras realidades económicas internacionalizadas, donde sí existen diversas instituciones encargadas de controlar y dirigir la economía internacional (cierto es que con fortunas diversas y con autoridades debatibles, supuesto del Fondo Monetario Internacional o del G-20). De todas formas, podemos anticipar que una de las características de la Hacienda Pública del siglo XXI consistirá, precisamente, en la consolidación y configuración de esta modalidad de instituciones internacionales.

De hecho, el segundo nivel de Hacienda Pública institucional para enfrentarse y gestionar la globalización: las Políticas Fiscales concretas, dispone, siquiera de forma embrionaria, de algunas instituciones y modelos. En este sentido, el papel de la OCDE y, especialmente, de su Comité de Asuntos Fiscales a la hora de crear modelos de fiscalidad internacional, caso del “Modelo de Convenio de Doble Imposición sobre la Renta y el Patrimonio” o el sistema de “precios de transferencia” es reconocido. Lo mismo está sucediendo con la configuración, por medio de la OCDE, de un acuerdo internacional sobre el gravamen de un fenómeno tan global como puede ser el comercio electrónico, o todo el desarrollo de las negociaciones sobre la BEPS. Ahora bien, este segundo nivel de configuración de la Hacienda Pública internacional no deja de ser débil por varias razones:

1. En primer lugar, suele centrarse más en la vertiente de los impuestos que en otras áreas de la Política Fiscal.

2. En segundo término, no es unánimemente aceptado, especialmente en los países en vías de desarrollo, pero también en países centrales en el contexto internacional como los Estados Unidos en la era Trump, con otros planteamientos fiscales, incluso más amplios, como los efectuados mediante Políticas de Estabilización por el Fondo Monetario Internacional.

3. Supone generar un consenso teórico e internacional sobre temas o planteamientos de Derecho Internacional Tributario, pero no dispone de medios legales (funciona con Recomendaciones), ni financieros, ni prácticos (no existe una Administración Tributaria Internacional) que los apliquen.

En el terreno de la regionalización, se observa inmediatamente que la ausencia en la UE de una institución, con poderes propios y funcionarios a su servicio, encargada de aplicar y, en su caso, imponer a los Estados miembros sus decisiones de Política Fiscal es una de las causas de su debilidad, no compensada con otras medidas, tipo jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Evidentemente, el desequilibrio existente en el seno de la Unión Económica y Monetaria entre una Política Monetaria unificada, con objetivos propios, trasladada por un autoridad supranacional como es el Banco Central Europeo y una Política Fiscal, sin una institución “ad hoc” encargada de su gestión y aplicación, y mecanismos jurídicos de intervención propios del Derecho blando anglosajón (“soft Law”) es acusado y podemos anunciar, sin temor a equivocarnos, que no puede mantenerse, incluso por el buen funcionamiento de la UEM y para impedir “choques asimétricos”, está situación durante mucho tiempo como han demostrado las últimas crisis financieras en el seno de la UE y, la que se vislumbra como consecuencia de la superación de los efectos financieros y fiscales de la pandemia-COVID19. En todo caso, es cierto que la propia experiencia de la UE demuestra que. al final, la autoridad comunitaria encuentra mecanismos para imponer sus puntos de vista e, incluso, sancionar directa o indirectamente a los incumplidores.

En estas condiciones, no nos equivocaremos, si afirmamos que, a partir del instrumento jurídico del “Pacto de Estabilidad y Crecimiento” y otros elementos de su desarrollo, así como con el reforzamiento de la autoridad del ECOFIN, se está conformando una Política Fiscal europea en los próximos años con menores posibilidades de libertad por parte de los Estados miembros. De hecho, los fondos europeos que se van a canalizar para minimizar los impactos sanitarios y económicos de la Pandemia podrían verse como un embrión de la una Política Fiscal común en la UE.

Donde la globalización como realidad es más débil en las Haciendas Públicas es en lo relativo a las Administraciones Tributarias y del Gasto que siguen con una concepción puramente nacionalista en la aplicación de los impuestos y del gasto público. La gestión de los procesos públicos sigue siendo nacional, lo cual es erróneo porque en una economía globalizada lo importante no es quién lo haga, sino lo qué hace y con qué costes; asimismo, si los objetos imponibles devienen virtuales y transfronterizos, los agentes encargados de su control y gestión deben actuar de la misma manera.

Parecería que es en los procesos de integración económica y, especialmente, en la UE donde se da ya una realidad de Administración Pública internacionalizada, proveniente de dos frentes distintos:

a) la propia Administración de la UE encargada de aplicar su Presupuesto, objetivos, funciones y normas jurídicas y

b) unas Administraciones Públicas nacionales que, cada vez en mayor medida, deben aplicar Políticas comunes, lo que les supone coordinarse entre todas ellas.

Sin embargo, en el terreno de la Política Fiscal (si excluimos el factor aduanero) la situación en la UE (donde deberíamos encontrar el máximo de coordinación y acuerdo entre las Administraciones Públicas Fiscales) tampoco es brillante. Ello se debe fundamentalmente a factores que van, desde la necesidad de la unanimidad a la hora de aprobar la armonización fiscal comunitaria hasta la pequeñez del Presupuesto comunitario.