Читать книгу Tendencias actuales en economía circular: instrumentos financieros y tributarios - Rodolfo Salassa Boix - Страница 27

La principal finalidad de un impuesto de este tipo es combatir los efectos del calentamiento global. Este fenómeno, provocado por la actividad humana, produce alteraciones climáticas y medioambientales de gran envergadura que afectan o pueden afectar gravemente el desarrollo y bienestar de amplias zonas del planeta (elevación del nivel de los mares, desertificación, cambios en los patrones de cultivo agrícola…). Asimismo, las nuevas condiciones climáticas pueden ser causa de la aparición y extensión de enfermedades y de grandes emigraciones de poblaciones entre territorios. El dióxido de carbono, provocado especialmente por la combustión de los fuelóleos hidrocarbonatos como las gasolinas o el gas natural, es el principal elemento en el agravamiento del denominado “efecto invernadero” en los últimos treinta años.

Un impuesto sobre el contenido en carbono de los hidrocarburos comerciales podría ayudar a combatir el proceso de calentamiento global reduciendo las emisiones de dióxido de carbono. Las Autoridades Fiscales deberían aplicar estos impuestos en proporción al contenido en carbono de los correspondientes hidrocarburos. Las compañías productoras de los productos se encargarían de pagar el impuesto (impuestos de fabricación) y los repercutirían a los consumidores en forma de mayor precio del producto como ocurre actualmente con las accisas, es decir, se produciría un proceso de traslación jurídica del impuesto. Además, sería posible graduar el impuesto gravando progresivamente los productos con mayor contenido en derivados del carbono. Considerando que el uso de los hidrocarburos es, a largo plazo, bastante sensible a los precios, mayores precios deberían tener un considerable impacto en el consumo. Se trataría de aplicar, desde una vertiente fiscal, el principio de “quien contamina paga”. Debemos, asimismo, considerar que, dependiendo de los tipos impositivos, un impuesto de esta naturaleza, además de racionalizar la demanda de estos productos, crearía incentivos para una transición suave hacia energías alternativas como la solar o la eólica.

Las ventajas de este tipo de imposición a nivel mundial son evidentes y se resumen en las siguientes:

• Desde el marco teórico este tributo podría ser interpretado a partir de la perspectiva que nos da la aplicación del principio del beneficio. Esto es aquellos países que consumen estos productos disfrutan en mayor medida de mayores estándares de crecimiento y calidad de vida, vinculados al uso y, a veces, despilfarro de la energía. Además, se podría aplicar su recaudación a la financiación de infraestructuras en terceros países o en gasto público en protección del medioambiente.

• Desde el punto de vista de la estabilidad recaudatoria, su base imponible está vinculada a la producción y consumo de carburantes, de manera que los ingresos generados no están sujetos a fuertes fluctuaciones en el tiempo como consecuencia de que el consumo de este producto es, a corto y medio plazo, estable.

• Desde el punto de vista de percepción, otro elemento interesante es la ilusión fiscal que produce a los ciudadanos obligados. Este fenómeno se deriva de su posible inclusión en el precio de los carburantes, de su carácter instantáneo y no periódico, y de su reducida magnitud con relación al precio final de los mismos. Sin embargo, a nivel global, la ausencia de perceptibilidad impositiva no tiene el riesgo, como ocurre a nivel nacional, de generar evaluaciones incorrectas del coste de los bienes y servicios públicos recibidos, al plantearse una ruptura del ámbito estatal por otro supraestatal donde los beneficios de la cooperación internacional se incorporan como elemento estratégico.

• Desde el punto administrativo, no resulta un tributo excesivamente complejo ya que se asimila a un impuesto especial sobre fabricación.

En una primera estimación, este tipo de impuesto podría generar importantes niveles recaudatorios. De acuerdo con nuestras estimaciones, en fase preliminar, que coinciden con alguna de las instituciones públicas internacionales, unos impuestos de 100$ por tonelada de emisión podría reducir las mismas en 50.000 millones de toneladas en torno al año 2030. Sin embargo, un mayor impuesto, de en torno a 200$ por tonelada, sería necesario para producir una reducción de la producción en términos reales. Este tipo, suponiendo una hipotética reducción de las emisiones de carbono a nivel mundial en un 50% desde los niveles actuales, permitiría obtener una recaudación de unos 6.300.000m$ por año después de un período de transición de 15 años. Un efecto adverso, no obstante, es su relación con la generación de procesos inflacionistas. En los últimos años, el precio de los hidrocarburos en la UE ha sufrido un gradual incremento, con efectos potencialmente perjudiciales en términos de inflación derivados de su rol en el proceso de formación del nivel de precios de una economía. Esta es una de las razones por las que se ha ido dilatando la aplicación de una propuesta de esta naturaleza en los últimos años en España. No obstante, conviene matizar que, en un contexto inflacionista, un impuesto de esta naturaleza, al ser establecido en unidades físicas, no se ve afectado por los cambios en los precios y, por lo tanto, no generaría efectos “piramidación” tan relevantes en los impuestos generales sobre consumos, aunque, por otra parte, en presencia de inflación, se podría producir una caída relativa de la recaudación real del impuesto frente a otras figuras al no estar vinculada al precio.

La mayor parte de los países desarrollados han aplicado, de forma nacional, impuestos sobre hidrocarburos de forma general y secular, especialmente impuestos sobre gasolinas. Estos impuestos siempre han tenido una importancia sustancial en el total de recaudación a nivel nacional. Con ello se demuestra la ingente cantidad de recursos que un impuesto de esta naturaleza puede movilizar y la capacidad de generar una alta recaudación de los impuestos sobre hidrocarburos sin necesidad de un acuerdo universal sobre su implementación, aunque sí con la voluntad de algunos países importantes de transitar en esta dirección.

Por lo que respecta a los aspectos distributivos, señalar que todos los impuestos suponen cambios en la distribución de la renta y del bienestar individual y social., como demuestran los fundamentos económicos de la teoría de la imposición óptima. Por ello, en un mundo de inmensa pobreza y obscenas disparidades económicas, los impuestos globales podrían articularse como instrumentos de redistribución de la riqueza a nivel mundial.

Desde el punto de vista estrictamente fiscal, un impuesto de esta naturaleza sería ligeramente regresivo al incrementar los costes de los productos energéticos destinados a la calefacción y al transporte utilizados masivamente por los individuos de menor nivel de renta. Asimimo, mayores costes de los carburantes de los equipos agrícolas pueden presionar a los agricultores marginales a dejar la actividad. Sin embargo, gran parte de los estudios distributivos ponen de manifiesto que, en ciertos países desarrollados como, por ejemplo, Dinamarca o Alemania, los efectos distributivos de los impuestos sobre la energía pasan de ser regresivos a ligeramente progresivos, dependiendo de los patrones nacionales de uso de la energía. La principal razón de este cambio distributivo es la generalización de las exenciones y los subsidios con finalidad redistributiva que reducen el impacto sobre las familias de menor nivel económico y convierten a la carga fiscal global en ligeramente progresiva. Algunos críticos sostienen que los países pobres dependen, en mayor grado, de sistemas energéticos ineficientes que los países ricos, por cuanto estos han ido abrazando sistemas energéticos más eficientes. De esta manera, un impuesto de esta naturaleza conllevaría unos costes de transición inasumibles por estas economías, dadas las dificultades financieras que adicionalmente llevaría aparejada la transición. En este sentido, creemos que algunos casos, especialmente China, muestran que los países en vías de desarrollo pueden realizar esta transición en fases preliminares de su desarrollo industrial y no necesitan aceptar los patrones temporales de desarrollo del uso de la energía seguido por los países desarrollados. Es decir, es posible transitar, en una fase inicial de desarrollo económico, hacia sistemas energéticos basados en energías limpias.

Si damos un paso más desde el punto de vista de su implementación técnica y con el fin de asegurar un gravamen progresivo a nivel mundial, se podrían exigir el impuesto sobre una base diferenciada, aplicando tipos impositivos más elevados para los países desarrollados y menores tipos para los países en vías de desarrollo. En este caso, existirían problemas de definición de las líneas de corte en la aplicación por tipos y por países que sería necesario resolver a nivel multilateral.

Desde una perspectiva de política fiscal, la evidencia sugiere un importante efecto progresivo del impuesto, especialmente a largo plazo. A través de la reducción de los procesos de calentamiento global, el impuesto protegería a los más pobres que son más vulnerables a los efectos negativos de estos procesos como enfermedades epidémicas, tormentas, inundaciones, maremotos, degeneración del suelo fértil…

Existen otras dimensiones de política tributaria que estamos explorando. Uno de ellos es el abaratamiento relativo de las energías alternativas. Por ejemplo, la aplicación de un impuesto de esta naturaleza incentivaría la investigación y el incremento en la producción de aparatos de producción eléctrica de tipo solar o eólica, con una reducción de los precios de comercialización de estos generadores. Esta opción permitiría proveer de energía básica a grandes cohortes de población mundial ubicadas en áreas geográficas remotas y elevar sus niveles de vida.

La perspectiva de gasto público también nos permita vislumbrar importantes efectos redistributivos. Suponiendo, como hacen algunas instituciones internacionales de reconocido prestigio, que los Estados que aplicasen este impuesto estuvieran de acuerdo en crear un Fondo Internacional con el 50% de la recaudación total de la figura, los efectos redistributivos podrían ser espectaculares. Este fondo podría aplicarse a:

• generar subsidios para economías familiares de bajo nivel adquisitivo.

• Podría ayudar a distribuir mejor los recursos energéticos a nivel mundial, ayudando a las comunidades más pobres a obtener paneles solares o generadores eólicos a bajo coste.

Con relación a los problemas de implementación, este tipo de impuesto tiene mayores dificultades desde la perspectiva política que desde la vertiente técnica. La más relevante es la radical oposición de un gran número de poderosos sectores económicos multinacionales (p.e., productores de vehículos de transporte, productores de hidrocarburos y productores de energías convencionales), todos ellos vinculados estrechamente a los sistemas de energía convencionales. Estos sectores económicos tienen una gran influencia política que les permite soportar importantes grupos de presión políticos, especialmente, en los Estados Unidos y el Reino Unido. Asimismo, las naciones productoras y exportadoras de petróleos y gas se oponen a este tipo de impuestos, dado el riesgo potencial derivado de las pérdidas de recaudación por la reducción de consumos y exportaciones.

En la actualidad, existen varios países de la Unión Europea que están desarrollando esquemas particulares de tributación sobre la energía a nivel nacional. España, entre otros, se está planteando, a nivel del Estado, la introducción de un gravamen sobre las emisiones de CO2, por imperativo comunitario, pero también por necesidad interna, aunque probablemente será aplazado su estudio y posible implementación a la próxima legislatura con el fin de valorar adecuadamente los efectos sobre precios y distributivos que esta introducción supone para la economía española. En cualquier caso, la Unión Europea, en su conjunto, está muy lejos de aplicar un impuesto propio a nivel supranacional sobre este tipo de emisiones, si bien sus miembros son favorables a los impuestos sobre la energía como factor clave para la racionalización de los patrones de uso y consumo energético en la Unión.

En este sentido, los movimientos sociales de protección medioambiental y los movimientos ecologistas están presionando fuertemente en aras a construir un espacio fiscal medioambiental a nivel global, a partir de una serie de estudios y conferencias internacionales que lo sustentan (p.e., Panel Zedillo en la ONU, o la Conferencia Mundial sobre el Desarrollo Sostenible o las sucesivas cumbres sobre cambio climático). Estos grupos están configurando a nivel de cada país bloques políticos que irán integrando a un número cada vez mayor de ciudadanos y que, sin duda, más temprano que tarde vencerán la oposición a este tipo de impuestos y su aplicación.