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1.2 Aufbau der Untersuchung

Kapitel 2 stellt die Herausbildung des Freistaats der Drei Bünde seit dem Spätmittelalter dar. Im Zentrum stehen aber nicht so sehr die Gerichtsgemeinden, sondern der nachbarschaftliche Kommunalismus, da er die eigentliche Grundlage für die lokale Gemeindeautonomie und den Ausschluss der Hintersassen lieferte. Anschliessend gilt es die ersten Spannungen zu umreissen, die sich ergeben haben, als diese altrepublikanischen Demokratievorstellungen im Zuge der Aufklärung und der Französischen Revolution auf moderne Staatsvorstellungen trafen.

Die Kapitel 3 bis 6 erzählen in chronologischer Form die Geschichte des Streits um Eigentumsrechte und Kompetenzen zwischen Gemeindebürgern und Niedergelassenen, wobei Kapitel 6 mit den Bürgervereinen Chur und Igis bereits eine Scharnierfunktion zu den Aktivitäten der Gemeindebürger jenseits dieser Konfliktgeschichte erfüllt. Kapitel 3 zeigt, wie die politische und wirtschaftliche Gleichstellung aller mündiger Schweizer Männer zunächst in der Stadt Chur ein zentrales Problem innerhalb dieses Feldes von allein partizipationsberechtigten Gemeindebürgern auf der einen und demokratischen Erneuerern auf der anderen Seite wurde. Das kantonale Niederlassungsgesetz 1874 brachte den entscheidenden Bruch und eine bis auf wenige Ausnahmen vollständige politische und ökonomisch-rechtliche Gleichstellung aller männlichen Schweizer Gemeindebewohner. Dennoch führten die wenigen den Gemeindebürgern verbliebenen Privilegien vielerorts zum bis heute bestehenden Gemeindedualismus von politischer Gemeinde und Bürgergemeinde. Alsbald kam es zu den ersten Rechtsprozessen zwischen diesen beiden Körperschaften, die unmittelbar damit zusammenhingen, dass die Rechtsstellung der Bürgergemeinde und ihr Verhältnis zur neuen politischen Gemeinde durch das Niederlassungsgesetz und die späteren Kantonsverfassungen ambivalent blieben.⁶⁷

Kapitel 4 setzt in den 1890er-Jahren an. Der Maienfelder Theophil Sprecher von Bernegg versuchte damals als Kopf eines Initiativkomitees, angesichts der vielerorts unbefriedigenden Rechtslage, die vormodernen Rechtsprivilegien der Gemeindebürger gesetzlich auszubauen und damit die relative Gleichstellung der Niedergelassenen wieder zu schwächen. Die Ende 1899 zur Abstimmung gelangte Vorlage scheiterte, konnte aber in unterschiedlichen Regionen des Kantons eine Mehrheit der Stimmen auf sich vereinigen. Anhand dieses Befundes lässt sich das erste Mal die Wirkmächtigkeit des Fahnenworts der Gemeindeautonomie in so unterschiedlichen Sozialmilieus wie der bürgerlichen und der katholischen politischen Kultur aufzeigen.

Kapitel 5 beginnt mit einem Exkurs in die Zeit zwischen dem Scheitern der zweiten «Bürgerinitiative» (1899) und der Zwischenkriegszeit. Dieser fragt anhand des Beispiels eines Churer Weinhändlers, mit welchen Argumenten ein ausserhalb der Gemeinde wohnender Gemeindebürger seine vormodernen Privilegien geltend machen konnte. Daraufhin soll der Fokus hin zu den juristischen Abhandlungen geöffnet werden, die sich ab ungefähr 1900 als neue Form der Wissensproduktion in die Abgrenzungskonflikte zwischen Gemeindebürgern und Nichtgemeindebürgern einschalteten. Diese neue Wissensform zirkulierte zwischen Fachwissenschaft, Populärwissenschaft und den Rechtsprozessen, wie vor allem die Rekurse der 1930er- und 1940er-Jahre in St. Moritz und Thusis zeigen. Da es trotz grösstem Aufwand nicht gelang, eine verbindliche Rechtsnorm zu stabilisieren, bot der aufreibende Rechtsstreit dem St. Moritzer Gemeindepräsident gar nicht die Möglichkeit, die Rechte der Bürgergemeinde lokal weiter zu beschneiden.

Kapitel 6 bricht mit der chronologischen Erzählweise und rollt angesichts dieser neuen Dimensionen, die der Abgrenzungskonflikt zwischen Gemeindebürgern und Niedergelassenen angenommen hatte, den St. Moritzer Fall noch einmal neu auf. Diese Phase der Geschichte der Bündner Gemeinden kann im Hinblick auf ähnlich gelagerte, kulturprotektionistische Diskurse dieser Zeit erklärt werden, wobei das Kollektivsymbol der «Bodenständigkeit» als kleinster gemeinsamer Nenner fungiert. Anschliessend führt das Kapitel zum vorläufigen Höhepunkt des Streits um Eigentumsrechte und Kompetenzen im Frühjahr 1945, als mithilfe eines übergemeindlichen Komitees ein kantonales Gemeindegesetz verworfen wurde, das unter anderem die Rechte der Bürgergemeinden eingeschränkt hätte. Ähnlich wie 1899 lehnten die katholisch-rätoromanische Surselva und das katholisch-rätoro – manische Mittelbünden das Gesetz ab, obwohl Bürgergemeinden in diesen Regionen praktisch keine Rolle spielten. Als Epilog dieser Geschichte soll erzählt werden, wie 1966 und 1974 zwei weitere Anläufe nötig waren, bis ein Bündner Gemeindegesetz endlich angenommen wurde. Zu diesem heimatschützerischen Impetus der Bürgergemeindeverfechter gehörten schliesslich auch die Bürgervereine von Chur und Igis, deren Aktivität schwerpunktmässig in den 1950er-Jahren beleuchtet wird. Zu fragen ist, in welchen Bereichen sich diese den Gemeindebürgern vorbehaltenen Vereine engagiert haben, mit welchen Bildern und Vorstellungen sie operiert haben und wer die dabei massgebenden Akteure waren.

Kapitel 7 eröffnet den zweiten Zugang zum Thema. Vom schmalen Spektrum der Kompetenzen, das den Gemeindebürgern nach 1874 geblieben ist, rückt zuerst die Einbürgerungspolitik in den Fokus. Das Kapitel unterscheidet eine Phase vor und eine Phase nach dem Wendepunkt des Ersten Weltkriegs, der «die wichtigste Zäsur in der Geschichte des dreistufigen Schweizer Bürgerrechts»⁶⁸ darstellt. Im Anschluss an die neuere Schweizer Bürgerrechtsforschung gilt es, «die ganz unterschiedlichen historischen Bedingungen dafür zu rekonstruieren»,⁶⁹ welche die verschiedenen Ausschluss- und Integrationsdynamiken gegenüber Schweizern und Ausländern in beiden Phasen in Gang gesetzt haben. Dabei wird auch zu diskutieren sein, ab wann und mit welchen Argumenten die Gemeindebürger ihre Einbürgerungspolitik für die Sicherung ihres Rechtsprivilegs gegenüber der politischen Gemeinde ins Feld geführt haben. Kapitel 8 verschiebt den Fokus von der Bürgerrechts- zur Boden- und Wasserrechtspolitik. Mit dem Boden kommt jener Gegenstand wieder zur Sprache, um dessen Eigentum und Verfügungsbefugnis einzelne Bürgergemeinden jahrelang mit der politischen Gemeinde gestritten haben. Im Gegensatz zur Analyse der Bürgerrechtspolitik beschränke ich mich im Wesentlichen auf einige wenige Beispielgemeinden, die mit der Industrialisierung oder mit geplanten Kraftwerkbauten vor neue Herausforderungen gestellt wurden: Igis und Domat/Ems im Bündner Rheintal, Sils im Engadin/Segl im Oberengadin und Bondo im Bergell.

Kapitel 9 behandelt schliesslich eine letzte Perspektive auf die Bündner Gemeindebürger. Zunächst stellt sich im Anschluss an eine statistische Analyse einer Reihe von Vereinen und der Churer Unternehmerschaft die Frage, worauf die relative bis absolute Dominanz der Gemeindebürger in diesen Feldern zurückzuführen ist und welches Selbstverständnis damit sichtbar wurde. Schliesslich möchte ich an einigen verstreuten Beispielen aus dem Brauchtum darstellen, wie Nichtgemeindebürger bisweilen ganz von der Teilnahme oder von prestigeträchtigen Funktionen ausgeschlossen wurden. In einer kleinen Rundschau geht es zuerst auf sehr explorative Art und Weise um die Frage, ob und allenfalls wo und in welchen Formen des Brauchtums solche Mechanismen überhaupt feststellbar sind, bevor ich noch einmal zur Frage gelange, welche Funktionen diese Art von «inoffizieller» Abgrenzung für die Gemeindebürger erfüllen konnten.

Terminologie in diesem Buch

1. In dieser Untersuchung ist von «Gemeindebürgern» statt – wie in den Quellen – von «Bürgern» die Rede. Der Terminus Gemeindebürger meint die rechtliche Kategorie der männlichen, mündigen Einwohner einer Gemeinde, die das kommunale Bürgerrecht besitzen, unabhängig davon, ob sie an ihrem Bürgerort, das heisst an ihrem Heimatort, leben. Hingegen verwende ich die Quellentermini Neubürger, Bürgerrat, Bürgerversammlung etc., da bei diesen keine Verwechslungsgefahr mit der kulturellen Kategorie des Bürgers als Mitglied des Bürgertums besteht. Diese Bedeutung bezeichne ich stets mit dem Adjektiv «bürgerlich» oder mit dem Nomen «Bürgerlichkeit», während der rechtlichen Kategorie des Gemeindebürgers das Adjektiv «ortsbürgerlich» entspricht. In den Quellen erscheint für beide Bedeutungen immer der Terminus «bürgerlich».

2. Gibt es für die öffentlich-rechtliche Personalkörperschaft der Bürgergemeinde in der Schweiz eine Fülle von (mitunter irreführenden) Bezeichnungen, so wird diese Vielfalt im dreisprachigen Kanton Graubünden mit seinen verschiedenen rätoromanischen Varietäten zusätzlich vermehrt: «cumün da vaschins» (Engadin, mit Varianten), «vischnaunca burgheisa» (Surselva und angrenzende Regionen, mit Varianten) oder «comune patriziale» (Bergell, Misox, Puschlav). In dieser Untersuchung wird immer von Bürgergemeinden die Rede sein, wie dies auch in den Quellen der deutschsprachigen Regionen Graubündens der Fall ist. Für ihren Gegenpart, die Einwohner- oder Gesamtgemeinde, findet man in den Bündner Quellen fast immer den dazu synonymen Begriff der Politischen Gemeinde. Dieser Terminus, der dem heutigen Sprachgebrauch entspricht, soll in den eigenen Formulierungen auch hier verwendet werden. Wenn alternativ in vereinzelten Fällen von der Gesamtgemeinde die Rede ist, meint dieser Begriff dasselbe.

3. Für die Bezeichnung des Eigentums der Bürgergemeinden am Gemeindevermögen folge ich der Unterteilung des geltenden Gemeindegesetzes in a) Armengut, b) Bürgerlöser oder nach 1874 erworbene Grundstücke und c) Nutzungsvermögen.⁷⁰ In den allermeisten Fällen war es das Eigentum am Nutzungsvermögen, bestehend aus Weiden, Alpen und Wäldern, das bis zum Erlass des Gemeindegesetzes von 1974 im Gemeindedualismus zwischen politischer Gemeinde und Bürgergemeinde umstritten war.

4. Schliesslich eine Bemerkung zu den Termini «souverän» und «autonom», die in den Quellen bisweilen vermischt werden. Souveränität zerfällt in die beiden Aspekte «Souveränität gegen aussen» und «Souveränität gegen innen».⁷¹ Als einziger wäre hier letzterer von Belang, der sich in der Rechtssetzung, der Verwaltungsausübung und der Justiz manifestiert. Der Einfachheit halber (und weil der Begriff der Gemeindeautonomie im 20. Jahrhundert den der Gemeindesouveränität offenbar verdrängt) ziehe ich den Autonomiebegriff vor.