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Die Rechtsnatur beider Institute ist bis heute nicht abschließend geklärt. Vieles spricht dafür, sie als Akte tatsächlichen Verwaltungshandelns anzusehen.[162] Die Annahme, in der sofortigen Zwangsanwendung sei eine schlüssige Grundverfügung enthalten,[163] wirkt fiktiv. Sie führt auch zu Schwierigkeiten, wenn der Störer nicht bekannt oder nicht erreichbar ist, da dann mangels Adressat ein Verwaltungsakt im Moment der Zwangsanwendung nicht wirksam ergehen kann (vgl. § 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG). Es bedarf insoweit der Konstruktion eines Verwaltungsakts, der zunächst adressatlos ergeht und erst in dem Zeitpunkt wirksam wird, wenn die Vollzugsbehörde durch eine nachträgliche Ordnungsverfügung mit konstitutiver Wirkung den Ordnungspflichtigen als Adressaten des sofortigen Vollzugs bestimmt.[164] Den Vollstreckungsgesetzen ist diese Sichtweise fremd, sie sehen als Verwaltungsakte nur Kostenfestsetzungsbescheide vor, durch die dem Verantwortlichen aufgegeben wird, die Kosten der unmittelbaren Ausführung bzw. des sofortigen Vollzugs zu erstatten.[165] Derartige Überlegungen sind heute auch nicht mehr erforderlich, um für den Pflichtigen einen ausreichenden verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz sicherzustellen. Dieser ist ebenfalls gewährleistet, wenn man den sofortigen Vollzug und die unmittelbare Ausführung als Realakte ansieht (s. Rz. 80 ff.).

Von daher bedarf es bei strenger Betrachtung auch keiner schriftlichen Bestätigung der Rechtmäßigkeit des sofortigen Vollzuges, wie sie in der Praxis immer wieder erfolgt.[166] Wenn die Behörde eine im Sofortvollzug durchgeführte Zwangsmaßnahme trotzdem bestätigen will, ist sie dazu in entsprechender Anwendung von § 37 Abs. 2 Satz 2 VwVfG befugt.[167] Diese Bestätigung dient allerdings nur Beweiszwecken und ist von daher inhaltlich kein Verwaltungsakt,[168] mit der Folge, dass sie auch nicht in Bestandskraft erwachsen kann. Geht die Behörde über diesen Zweck hinaus und trifft sie in der Bestätigung neue oder abweichende Regelungen, ist dies nicht auf der Grundlage von § 37 Abs. 2 Satz 2 VwVfG zulässig, dazu bedarf es vielmehr eigenständiger Rechtsgrundlagen.

E. Die Vollstreckung von Verwaltungsentscheidungen › III. Die Erzwingung von Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen › 9. Rechtsschutz gegenüber Zwangsmaßnahmen