Читать книгу Lecturas sobre derecho de tierras - Tomo IV - Varios autores - Страница 22

Con posterioridad a la expedición del Decreto 578 de 2018, y como es propio en Colombia donde se volvieron costumbre las normas complementarias⁶, la Superintendencia de Notariado y Registro expidió la Resolución 4209 de 2018 por la cual se adopta el procedimiento para tramitar la verificación de las matrículas inmobiliarias que identifican un determinado predio rural. Sin embargo, 22 días después fue necesario que se expidiera otra Resolución, la 4721, para ajustar lo que presuntamente se había estudiado juiciosamente.

Por supuesto, este procedimiento se debe solicitar y tramitar ante la Superintendencia, específicamente ante su delegada para la protección, restitución y formalización de tierras, y se espera que culmine con la expedición de un acto administrativo que identifique su cadena de tradición de dominio, los actos de tradición y de falsa tradición, y la existencia de titulares.

El procedimiento es el siguiente: en primer lugar, el interesado debe presentar su solicitud a través del formato dispuesto para ello, que podrá obtener de dos maneras: a) impreso, adquiriéndolo en la Superintendencia o en las oficinas de registro de instrumentos públicos, en las notarías cercanas a su domicilio o en las unidades móviles de registro, o b) descargándolo y diligenciándolo en la página web de la Superintendencia de Notariado y Registro. El formulario se debe radicar directamente ante la Superintendencia Delegada para la Protección, Restitución y Formalización de Tierras, ante las oficinas de registro de instrumentos públicos, en las unidades móviles de registro, o remitirlo por correo certificado o al correo electrónico dispuesto para ello. En caso de que un mismo interesado necesite radicar la solicitud referente a varios predios, debe hacerlo en formatos separados.

Aquí nace una de las principales críticas que se hacen al alcance de la norma analizada: es absurdo que el trámite se inicie forzosamente por petición de parte, pues ello no corresponde al propósito de una RRI, sino que debería iniciarse de oficio por la Superintendencia, y más todavía cuando no ha existido una buena cadena de custodia, ni se ha dado traslado a toda la información del antiguo sistema que llevaban las oficinas de registro del país; a lo que se suma que desde la creación de la Superintendencia de Notariado y Registro en 1970, y de las oficinas de registro en 1974, los llamados calificadores de los actos y negocios jurídicos de la época no eran personas idóneas para realizar los estudios necesarios y darle la calificación correspondiente al estatuto registral, ni determinar si en efecto los documentos que se sometían a su escrutinio, como medios para trasladar el dominio, eran compraventas reales. Si así hubiera sido hoy contaríamos con fieles anotaciones de los antecedentes de propiedad privada que desvirtuarían la falsa tradición y harían innecesaria la actual presunción de predio baldío que tanto está costando al país.

En segundo lugar, la entidad receptora debe efectuar una verificación previa; esto es, una vez radicada la solicitud la Superintendencia Delegada para la Protección, Restitución y Formalización de Tierras debe proceder a efectuar una revisión previa, dentro de los diez días hábiles contados a partir del día siguiente a la recepción. Esta revisión tiene por objeto establecer que el inmueble cumple con varios requisitos: a) que tenga su número de matrícula inmobiliaria o, en su caso, la documentación pertinente que permita su ubicación en el registro inmobiliario; b) que el predio no supere el rango mínimo de la UAF vigente; c) que el predio posea falsa tradición y que esta no se haya originado en violencia, usurpación, desplazamiento forzado, engaño o testaferrato; d) que en la información registral del predio aparezcan inscripciones de medidas cautelares por existencia previa de procesos de restitución de tierras, de extinción del derecho de dominio, y e) que el predio rural esté ubicado en zonas de resguardos indígenas, comunidades negras o al interior de parques nacionales naturales.

En tercer lugar, si existe improcedencia de la solicitud por falta de los requisitos señalados, la Superintendencia Delegada para la Protección, Restitución y Formalización de Tierras, comunicará mediante oficio esta circunstancia al interesado. Aunque contra esta decisión no procede recurso alguno, creemos que nada impide que al subsanar los requisitos se pueda volver a radicar la solicitud, obligando con ello a la autoridad administrativa a tramitarla. Pero también advertimos otro riesgo allí, pues no se prevé qué hacer en caso de que cuando el campesino vuelva a radicar la petición ya se hayan declarado otras zonas de implementación y a estas se les esté dando la prioridad para los trámites.

En cuarto lugar, si procede la solicitud se debe verificar la cadena traditicia del predio con anterioridad al 5 de agosto de 1974, para lo cual se tendrán en cuenta las siguientes reglas: se estudiará el folio de matrícula inmobiliaria y, derivado de ello, se podrán solicitar los antecedentes registrales a la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente, con el fin de corroborar la información que se encuentre en ella, y si existen inconsistencias en las anotaciones y/o complementaciones. En el evento de predios que no tengan folio de matrícula inmobiliaria en el sistema actual, pero que cuenten con datos de registro en los libros del antiguo sistema, se debe solicitar a la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente que remita los respectivos documentos que sirven de antecedentes. En este caso la oficina de registro tiene un término no mayor a ocho días para remitir los antecedentes registrales. En caso de que no reposen allí, la oficina debe remitir la solicitud a la oficina donde reposen, la cual debe responder en el mismo término con que contó la que inicialmente recibió la petición. Es necesario anotar que no siempre los registros inmobiliarios se localizan en su totalidad en las escrituras o libros del antiguo sistema, debido a que en algunos municipios donde actualmente hay oficina de registro de instrumentos públicos, por diferentes causas no existen, originando inseguridad jurídica para el campesino y para el Estado. Sin embargo, el solicitante puede aportar la documentación necesaria que tenga en su poder o que haya hallado en su búsqueda, toda vez, que algunos poseedores o propietarios afanados por acceder a los diferentes subsidios, créditos y demás beneficios que ofrece la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) o el Banco Agrario, realizan su propia previa investigación.

En quinto lugar, una vez la Superintendencia Delegada para Protección, Restitución y Formalización de Tierras recibe de la oficina de registro de instrumentos públicos la información, procede a elaborar un análisis jurídico de la tradición del predio objeto de solicitud, y a verificar la existencia de derechos reales, siempre y cuando, como se ha mencionado, estén debidamente inscritos con anterioridad al 5 de agosto de 1974, y se haya dado al bien el tratamiento público de propiedad privada. Para acreditar que un predio tiene la característica de propiedad privada se requiere como prueba el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o los títulos traslaticios debidamente inscritos, otorgados con anterioridad a la vigencia de la Ley 160 de 1994, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor al término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, que para la época de la expedición de la Ley 160 correspondía a veinte años, es decir, a partir del 5 de agosto de 1974. Por supuesto la prueba de la propiedad privada por medio de títulos debidamente inscritos con anterioridad a la Ley 160 de 1994 no es aplicable respecto de fundos agrarios no adjudicables (hoy, p. ej., los parques nacionales naturales), o que estén reservados o afectados para servicio o uso público.

Este estudio lo deben desarrollar profesionales del derecho con amplia experiencia en lecturas y análisis de folios de matrículas inmobiliarias, y con capacidad para determinar la situación jurídica del inmueble sometido a escrutinio, lo que implica la revisión detallada de todas sus anotaciones, la verificación de la(s) inscripción(es) del dominio, e incluso si el inmueble presenta gravámenes o medidas cautelares, por ejemplo, hipotecas, usufructo, anticresis, pactos de retroventa, embargo, prohibiciones de venta u otros.

La culminación del trámite se da cuando de la verificación se concluye la existencia de derechos reales, ante lo cual se expide el acto administrativo que así lo declare. Además, este acto administrativo se debe pronunciar si, con la verificación en el folio de matrícula inmobiliaria o en los libros del antiguo sistema, se determina también la falta de existencia del folio de matrícula inmobiliaria, lo que hace que se ordene al registrador de instrumentos públicos competente su apertura, incluyendo en el campo de complementación toda la información consignada en el acto administrativo, adicionando el traslado de los actos jurídicos registrados en los libros del antiguo sistema a que hubiere lugar indicando los efectos publicitarios de la decisión. Si sólo se modifica el folio de matrícula inmobiliaria se debe adicionar el antecedente de propiedad privada, lo cual no formaliza el predio pero sí amplía su tradición, facilitando el inicio de las acciones judiciales por la vía del proceso de pertenencia (Código General del Proceso) o, en su defecto, por la del proceso especial prescrito en la Ley 1561 de 2012; estas acciones sí formalizan, sanean, la falsa tradición y titulan el predio sobre el cual se ha venido ejerciendo la posesión material, obviamente, desvirtuando definitivamente la calidad de baldío como lo señala la Sentencia T-488 de 2014. Con esto último una vez más se confirma que el Decreto 578 de 2018 no titula ni formaliza predios rurales, sino que es un trámite que termina apoyando al campesino.

Por el contrario, si, como consecuencia del estudio descrito, no se cumplen las condiciones ya indicadas, o se establece que sólo se cumplen en parte del predio, en el acto administrativo que motiva tales circunstancias se debe ordenar comunicar lo resuelto y la devolución de los documentos que acompañaron la solicitud o que apoyan la decisión.

Sea que se concluya o no la existencia de derechos reales, si nos atenemos a lo que expresa la Resolución 4209 de 2018 contra el acto administrativo que hemos venido describiendo procede únicamente el recurso de reposición; aunque, si la decisión es tomada por la Superintendencia Delegada, en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo debería proceder también el recurso de apelación ante el superintendente de notariado y registro.

Aunque está previsto en la norma analizada que una vez asumido el estudio formal de la solicitud, el término para adoptar la decisión final no debe ser superior a veinte días hábiles, no podemos dejar de precisar que los términos previstos para dar cumplimiento a este trámite procesal pueden no cumplirse debido a la falta de personal de la Superintendencia, la espera de respuestas por las oficinas de registro, la verificación de la documentación aportada por el solicitante y demás tramitología. Creemos que puede ser clara la norma y posiblemente garantista, pero no cumple con su objeto, ni con los principios procesales de celeridad, concentración de la prueba, impulso oficioso y prevalencia del derecho sustancial.

Se habrá podido notar que el decreto no abrió la posibilidad para que una entidad administrativa diferente a la ANT entre a formalizar predios rurales.

Debería ser una preocupación de la política pública y de la agenda nacional la escasez de la tierra rural, cada vez más evidente por las divisiones materiales de los predios, por la identificación de nuevas áreas ambientalmente protegidas o por el aumento de las existentes, las ampliaciones de los cascos urbanos y otros fenómenos antrópicos. No en vano hasta la Corte Constitucional en la Sentencia C-644 de 2012 incorpora en sus consideraciones el factor de la “escasez de tierra disponible”.