Читать книгу Manual práctico del instructor de los procedimientos sancionadores administrativos y disciplinarios - Antonia Gómez Díaz-Romo - Страница 17

3.1. Derecho a la presunción de inocencia

En términos generales puede decirse que la presunción de inocencia es un derecho subjetivo público declarado como fundamental en la Constitución española25). Se manifiesta ante situaciones en las que el Estado ejerce la potestad sancionadora, ya lo sea en un procedimiento penal, ya lo sea en un procedimiento administrativo sancionador.

Aunque el precepto constitucional es de aplicación directa, la normativa administrativa lo recoge de forma expresa en el artículo 53.2 b)LPACAP.

Puede definirse la presunción de inocencia como el derecho que constitucionalmente tiene toda persona sometida a un procedimiento penal o administrativo a ser considerada inocente en tanto no se pruebe su culpabilidad.

Esa presunción de inocencia solo puede quedar destruida mediante la prueba que se lleve a cabo dentro del procedimiento correspondiente, con la utilización de los medios probatorios válidos en Derecho, y practicada con todas las garantías procedimentales. Para que ello pueda tener lugar es necesaria, al menos, una mínima actividad probatoria, que pueda entenderse de cargo, y de la que se pueda deducir, por tanto, la culpabilidad del inculpado.

Precisamente esta es la labor fundamental del instructor, que está encaminada, principalmente, mediante los medios probatorios válidos en Derecho, a vencer esa presunción, y obtener prueba de cargo suficiente para que, por el órgano competente para ello, se pueda dictar la resolución sancionadora. Por supuesto esta actividad encaminada a desvirtuar el derecho a la presunción de inocencia debe hacerse con objetividad, y con absoluto respeto a la legalidad y a los derechos y garantías del inculpado, teniendo en cuenta las consideraciones jurisprudenciales del Tribunal Constitucional26), que pueden sintetizarse de la forma siguiente:

A) La sanción solo puede estar basada en el vencimiento de la presunción de inocencia, conseguida mediante actos o medios probatorios de cargo o incriminadores de la conducta reprochada. No puede considerarse que la presunción ha sido vencida hasta que no exista una condena o una sanción que tenga el carácter de firme, por no ser ya susceptible de recurso alguno. Por tanto, durante todo este tiempo, y hasta que no le sea notificada esa resolución firme, el inculpado seguirá disfrutando de ese derecho.

B) La carga de la prueba corresponde en todo caso a quien acusa. Nadie está obligado a probar su propia inocencia, siendo lícita la adopción por el interesado sometido a un procedimiento sancionador de una actitud absolutamente pasiva. Es decir, a ningún ciudadano se le puede cargar con la obligación de demostrar su inocencia, ya que es precisamente ésta la que se presume hasta que se pruebe lo contrario en el correspondiente procedimiento.

C) Cualquier insuficiencia en las pruebas practicadas para vencer la presunción de inocencia, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio.

D) Pero, además, la presunción de inocencia se manifiesta también como una regla de tratamiento, lo que significa que toda persona sometida a un procedimiento penal o administrativo, debe ser tratada en todo momento como inocente, tanto dentro como fuera del procedimiento. Por ejemplo, no se puede perjudicar al inculpado en otros ámbitos, precisamente, por estar tramitándose un procedimiento sancionador en su contra o, en general, por ser sospechoso de haber cometido un delito o una infracción administrativa.

La consecuencia más importante que acarrea el incumplimiento de este derecho dentro de un procedimiento sancionador es la de la nulidad de pleno derecho de la resolución sancionadora27), pues, como se ha dicho, la presunción de inocencia está recogida en la Constitución como un derecho fundamental.

La presunción de inocencia es constitucional y legalmente compatible con la adopción de medidas cautelares, y con el valor probatorio que legal y jurisprudencialmente tienen las actas de denuncia e infracción emitidas por funcionarios públicos (véase apartados…).

3.2. El derecho a la defensa

El derecho de defensa es el derecho que tiene el inculpado a intervenir en el procedimiento sancionador con conocimiento concreto de la infracción administrativa que se le achaca y con pleno empleo de todos los medios de defensa que tenga a su alcance.

Este derecho está formulado, como derecho fundamental, en el artículo 24CE, siendo directamente aplicable al procedimiento administrativo sancionador. El derecho a la defensa del eventual inculpado en un procedimiento sancionador desgranarse en las siguientes garantías:

A) El derecho a ser informado de la acusación, que constituye un presupuesto de capital importancia en el procedimiento sancionador y que se concreta en el derecho a ser notificado de los hechos que se le imputen; de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se le pudieran imponer.

Toma nota de este derecho el artículo 61.3LPACAP, que obliga a que, ya en el acto de inicio del procedimiento sancionador se especifiquen las conductas o hechos que pudieran constituir la infracción administrativa y su tipificación.

Junto a los anteriores, es reseñable el derecho a ser notificado de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia pero se trata de garantías legales que no impone la CE, es decir, no forman parte del derecho fundamental a conocer la acusación. La jurisprudencia afirma que la falta de notificación al imputado de la identidad del instructor es una mera irregularidad no invalidante que no conlleva la vulneración del derecho a ser informado de la acusación28).

En cuanto al momento en que se debe hacer efectivo el derecho a la ser informado de la acusación queda resuelto por el artículo 64.2LPACAP, que establece que esa información completa ha de constar precisamente en el acto de iniciación, o en el pliego de cargos que hace sus veces en ciertos procedimientos especiales.

Este acuerdo de iniciación tal como dispone el artículo 64.1LPACAP, en su apartado segundo, «se comunicará al instructor, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a los interesados, en su caso, entendiendo en todo caso por tal al inculpado», sin perjuicio, como queda dicho, de que en un trámite posterior y en todo caso en la propuesta de resolución quede fijado, de forma definitiva, cualquier elemento de la acusación, señaladamente la calificación jurídica y la determinación concreta de la sanción a imponer. La acusación inicial no tiene carácter invariable. Salvo el hecho del que se acusa, que si debe permanecer inmutable en su esencia, tanto la calificación jurídica como el castigo procedente pueden sufrir cambios a lo largo de la instrucción, resultado de las pruebas practicadas. Esta compatibilización del derecho a ser informado de la acusación en el momento inicial y la susceptible modificación de esa información en un momento posterior está respaldada expresivamente por el Tribunal Constitucional29).

B) El derecho a formular alegaciones, que supone la concreción de lo dispuesto en el artículo 53.1 e)LPACAP, que permiten que los interesados, en cualquier momento anterior al trámite de audiencia puedan aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.

C) El derecho a utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico supone reconocer el derecho a proponer las pruebas que se estimen convenientes y que las mismas sean practicadas dentro del procedimiento sancionador. Con carácter general, la admisión o inadmisión de las pruebas propuestas corresponde al instructor del expediente quien, de forma motivada, podrá desestimar su práctica y acordar aquellas que estime oportunas aunque no hubieran sido propuestas por el inculpado, es decir, practicarlas de oficio, sin que ello suponga menoscabo alguno del derecho a la defensa del presunto responsable. Este apartado lo abordamos más adelante.

D) El derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable, que está reconocido expresamente en el artículo 24.2CE. Aunque no está recogido en la LPACAP se aplica al procedimiento administrativo sancionador si bien con ciertas modulaciones por las diferencias existentes entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo. Este derecho guarda una notoria conexión con el de presunción de inocencia.

La modulación esencial según la doctrina del Tribunal Constitucional30), obedece a que en el procedimiento administrativo sancionador debe compatibilizarse este derecho con ciertos deberes legales que tiene el administrado de colaborar con la Administración, bajo amenaza de sanción, en la investigación de hechos desfavorables, así por ejemplo el deber de someterse al control de alcoholemia31), de aportar documentos fiscales32) y de facilitar la identidad del conductor de vehículo infractor33).

El instructor debe ilustrar al inculpado de este derecho desde que se inicia el procedimiento, y en todo caso, antes de que el acusado realice sus primeras alegaciones o se proceda a tomarle declaración.

E) Garantía de asesoramiento jurídico suficiente. En algunos procedimientos disciplinarios, aunque el artículo 24.2CE proclama que «todos tienen derecho a la defensa y a la asistencia de letrado», aquella no garantiza que dicha asistencia sea obligatoria y gratuita.

En cuanto al procedimiento administrativo sancionador no es preceptiva la asistencia de letrado, no es un derecho fundamental; ello sin perjuicio de que el interesado tenga derecho a ser defendido por un letrado de su elección y a su costa34), como establece el artículo 85.2LRJPAC.

La doctrina del Tribunal constitucional reconoce dos excepciones a la regla general y ha trasladado el derecho fundamental a los procedimientos disciplinarios penitenciarios y militar, dada la incidencia que estas sanciones pueden tener en la libertad del sujeto, circunstancia esta que no se da en otros ámbitos35).

Así por ejemplo la STC 55/2006, de 27 de febrero (RTC 2006, 55) establece que la CE garantiza a los internos (en centro penitenciarios) contar con un asesoramiento jurídico suficiente en los procedimientos disciplinarios.

3.3. Otras garantías y derechos del inculpado

Acompañando a los dos derechos esenciales del procedimiento a los que se ha hecho referencia en los epígrafes anteriores, hay otros que forman parte del grueso de las garantías procedimentales: tramitación del procedimiento administrativo legal o reglamentariamente establecido; garantía de la imparcialidad del órgano instructor; garantía de motivación de la resolución sancionadora y garantía de celeridad del procedimiento sancionador.

El artículo 25 de la LPACAP, en su apartado primero, señala que el ejercicio de la potestad sancionadora requiere la aplicación del procedimiento legal regulado en la LPACAP, lo que impide que se pueda imponer sanciones «de plano»; siendo nulas de pleno derecho según el artículo 47.1.e)LPACAP las impuestas, por tanto, sin previo procedimiento o tras un procedimiento distinto al legalmente establecido que no ofrezca las mismas garantías esenciales o que falte un trámite esencial. En el procedimiento deben respetarse los principios de audiencia y de defensa para respetar los principios contenidos en el artículo 24 Constitución.

Todo procedimiento administrativo ha de estar presidido por los principios de imparcialidad y objetividad, puesto que todos los poderes públicos y, en concreto, la Administración Pública, están sujetos a dichos principios, como establece el artículo 103CE y reitera el artículo 3LRJSP.

A través de los instrumentos de abstención y recusación, la Administración cumple con la tradicional garantía de la objetividad e imparcialidad. La abstención y recusación que recogen los artículos 23 y 24LPACAP, determinan, por una parte, que si concurre alguno de los motivos de abstención, el personal de la Administración en la que concurran tiene la obligación de abstenerse, pudiendo exigírsele responsabilidades si así no lo hiciera y, por otro lado, el interesado puede promover la recusación; no obstante, los efectos de la no abstención y recusación, cuando hay motivos legales para ello, no implican la invalidez automática del acto.

Ciertamente pese a que el artículo 23.2LPACAP tipifica las diversas causas de abstención, «la actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido» (artículo 23.4); sólo «cuando haya sido determinante», dicha actuación implicará la invalidez de los actos en que hayan intervenido, así resulta, por lo demás, de la doctrina jurisprudencial (Sentencias del Tribunal Supremo de 8 y 30 de mayo de 1986, 6 de diciembre de 1985 y 22 de julio de 1997, entre otras).

Pero además, en el procedimiento administrativo sancionador, la garantía de imparcialidad se plasma en el artículo 63.1LPACAP al disponer que los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos. El legislador en el citado artículo traslada un derecho fundamental del proceso penal (que el juez del juicio oral no sea el que antes ha investigado el delito y realizado labores propias de la acusación que corresponden al juez instructor) al procedimiento sancionador, si bien esta regla de separación, no consigue lo que la paralela del proceso penal garantiza, porque la estructura de la Administración y del procedimiento sancionador lo impiden. Según ALARCÓN SOTOMAYOR, diversas circunstancias lo ponen de manifiesto «que el órgano administrativo decisor sea normalmente el competente para iniciar el procedimiento sancionador, que el resolutor no practique nuevas pruebas sino que se limite simplemente, en la inmensa mayoría de los casos, a confirmar la propuesta de resolución del instructor o que entre el instructor y el resolutor exista una relación de jerarquía».36) Así, según el Tribunal Constitucional esta separación no ha de predicarse en el ámbito sancionador de manera tan estricta como en el ámbito penal, de manera que su vulneración no ha de determinar necesariamente la nulidad del procedimiento37).

La motivación constituye la manifestación o exteriorización de la razón del sentido del contenido del acto, o como señala la jurisprudencia, es un «instrumento que expresa la causa, motivo y fin de un acto administrativo y permite conocer los hechos y razones jurídicas que impulsan el actuar de quien emanan»38). La exigencia de motivación suficiente es, sobre todo, una garantía esencial del justiciable mediante la cual se puede comprobar que la resolución dada al caso es consecuencia de una exigencia racional del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad.

La motivación permite que los órganos competentes puedan controlar la legalidad del acto administrativo y, en su caso, puedan discernir si el acto incurrió en arbitrariedad.

El derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas no es aplicable en el ámbito administrativo sancionador en los mismos términos que en el jurisdiccional. Se trata de un derecho propio de la actividad jurisdiccional cuya traslación en el ámbito administrativo sancionador, configurado como el derecho a un procedimiento administrativo sancionador sin dilaciones indebidas, con el carácter de derecho fundamental no resulta posible, pues supondría elevar a la categoría de derecho fundamental a los principios administrativos de economía procesal, celeridad, eficacia y eficiencia en el actuar administrativo. Además, como garantía de los administrados, la tardanza en la resolución de un procedimiento sancionador no tiene los mismos efectos que en el ámbito jurisdiccional. Indudablemente, la no consideración como derecho fundamental en el procedimiento sancionador del principio constitucional de celeridad reconocido en el artículo 24.2CE no impide que se arbitren en el ámbito del procedimiento administrativo mecanismos que garanticen este principio que ha de marcar la actuación administrativa de conformidad con lo dispuesto en el artículo 103CE y 9.3 CE. No obstante la garantía de celeridad en el proceso administrativo sancionador, podemos vincularla a distintas instituciones jurídicas que coadyuvan a su consecución, como son la caducidad, la prescripción, la posibilidad de procedimientos simplificados en determinados supuestos39), medidas todas ellas que enlazan con la idea de eficacia y eficiencia en la actuación administrativa del artículo 103CE, pero siempre dentro del marco de la seguridad jurídica.

La regulación de estos derechos del presunto responsable tiene por objeto evitar la situación de indefensión que se podría encontrar el administrado si se le limitaran sus posibilidades de defensa producida por una indebida actuación de los órganos administrativos, y no cualquier irregularidad del procedimiento que no conlleve dicho efecto40).