Читать книгу Régimen jurídico administrativo de la sequía y escasez hídrica - Belén Burgos Garrido - Страница 20

Por otra parte, hemos de manifestar que uno de los problemas de las sequías y situaciones de escasez radica en precisar, por así decirlo, su alfa y omega, es decir, cuándo se estima que comienzan y terminan estos fenómenos y, sobre todo, dónde se hallan las fronteras de su determinación.

Obviamente, todos podemos tener claro que, porque no llueva en tan sólo un día no nos ubicaremos en un episodio de sequía, pero ¿Cuál es el lapso de tiempo preciso que debe transcurrir sin que se produzcan precipitaciones o éstas sean inusualmente escasas para que podamos considerar que nos hallamos en ese escenario? Y, ¿Ese tiempo se estima el mismo para todas las regiones? Por otra parte, si la escasez se relaciona con la demanda y la demanda varía en función del tamaño y población del municipio, así como de los usos que se le dé al agua ¿Cómo medimos y realizamos esa comparativa de la escasez? Para responder a estas cuestiones resulta fundamental la adopción de un conjunto o sistema de indicadores hidrológicos estandarizados que permitan diferenciar cuándo nos encontramos en una situación de sequía, de sequía prolongada o de escasez y que nos permitan también efectuar esas comparaciones entre territorios. Así lo han expresado diversos textos internacionales. Precisamente, la Comisión Europea ya puntualizó en 2010, la necesidad de la “mejora de la gestión de los riesgos de sequía por medio de planes globales que integren sistemas de cartografía y de alerta”94. Por su parte, la Declaración final de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre desarrollo sostenible, Río +20, de 19 de junio de 2012, en su apartado 208, resalta la importancia “de desarrollar y aplicar más métodos e indicadores racionales, socialmente inclusivos y basados en datos científicos para vigilar y evaluar el grado de desertificación, degradación de la tierra y sequía, así como la importancia de las medidas que se están emprendiendo para promover las investigaciones científicas y fortalecer la base científica de las actividades para hacer frente a la desertificación y la sequía”. Y a nivel nacional, también, en el Libro Blanco del Agua se señala que la anticipación a las sequías supone “la necesidad de desarrollar indicadores de alerta basados en la información habitualmente disponible (precipitación de los últimos periodos, reservas almacenadas en los embalses, niveles piezométricos en los acuíferos, etc.) de forma que pudieran ser periódicamente calculados con el fin de señalar el posible comienzo de una sequía o identificar su fase de desarrollo”. Es evidente, por tanto, la necesidad de cuantificación y de albergar una serie de indicadores. A lo anterior hemos de añadir que, teniendo en cuenta que sequía y escasez son dos hechos diferenciados, cuando nos referimos a la necesidad de implantar un sistema de indicadores aludimos a un sistema doble con indicadores para cada uno de estos escenarios, diferenciados aunque interrelacionados, que permitan la previsión y seguimiento de cada uno de estos fenómenos así como la conexión entre ellos para poder ir adoptando diversas medidas conforme van evolucionando, deberán existir, por ende, indicadores de sequía e indicadores de escasez.

Ahora bien, nos tropezamos aquí con el problema de que, del mismo modo que no existe una definición unívoca de sequía, se da la circunstancia de que los sistemas de indicadores de estos fenómenos tampoco son universales. Sin embargo, consideramos que es imprescindible su adopción, ya que ello facilitará la toma de decisiones a los gestores hídricos que, han de estar informados de la gravedad de la situación y han de diferenciar los distintos escenarios para que adopten las medidas más adecuadas en cada particular momento y así disponer de un sistema eficaz de detección que permita activar, en caso necesario y con suficiente antelación, los planes de prevención y reacción predeterminados. Asimismo, entendemos que la instauración con carácter previo de unas “reglas de juego”, sin duda, contribuye a lograr la transparencia en la gobernanza de los Poderes públicos y a paliar la desconfianza social que en ocasiones pueden suscitar, evitando además, en cierta medida, que surjan posibles conflictos tanto entre los distintos tipos de consumidores y usuarios, como a nivel territorial (como, por ejemplo, el que puede generarse por la decisión de realizar un trasvase de agua ante una situación de sequía crítica en un determinado territorio).

Es más, partiendo de que la DMA, tal y como veremos, en su art. 4.6 precisa que los objetivos ambientales en las masas de agua pueden no cumplirse en el supuesto de que acontezca una sequía prolongada95, resulta de vital importancia formalizar con pulcritud cuándo se podrá operar en el marco de esta excepción, y, por consiguiente, deteriorar las aguas sin que suponga una vulneración injustificada de los objetivos ambientales, y, todo ello, para evitar el abuso de esta excepción y que la misma no se convierta en la regla habitual. Razones por las que abogamos por su imperiosa implantación, eso sí, teniendo en cuenta las características particulares que pueden ostentar determinadas zonas.

En relación con esta cuestión, el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero96, dispuso en su disposición final primera apartado segundo, que el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medioambiente debía dictar las instrucciones técnicas para revisar, antes del 31 de diciembre de 2017, de forma armonizada, los Planes Especiales de sequía de las cuencas intercomunitarias, que fueron aprobados mediante la Orden MAM/698/2007, de 21 de marzo, por la que se aprueban los Planes Especiales de actuación en situaciones de alerta y eventual sequía en los ámbitos de los planes hidrológicos de cuencas intercomunitarias. En cumplimiento de este mandato se inició la tramitación de un PO Instrucción Técnica para la elaboración de los PES, al que nos venimos refiriendo. Sin embargo, a fecha de hoy, aún no se ha dictado esta instrucción a pesar de que su periodo de consulta pública finalizó el 28 de febrero de 201897.

Precisamente, queremos llamar la atención sobre este punto para criticar la mala técnica legislativa empleada, que ha estado ausente de unos tiempos de tramitación organizados y coherentes. Decimos esto porque, precisamente, las Demarcaciones hidrográficas intercomunitarias hace apenas unos años, han llevado a cabo la revisión de sus respectivos Planes de Sequía y, para ello, los mismos han estado en periodo de consulta pública desde el 22/12/2017 al 22/3/2018. En esa fase, terceros interesados, como empresas de abastecimiento, comunidades de regantes, grupos ecologistas u otras Instituciones, han efectuado alegaciones que, en ocasiones, son tenidas en cuenta e incorporadas al plan. Sin embargo, la Instrucción Técnica de Sequías ha estado en fase de consulta pública desde el 28/11/2017 hasta el 28/2/2018, por lo que llama poderosamente la atención que los nuevos planes se hayan redactado sobre la base de una Instrucción Técnica de Sequías en aquel momento no aprobada (y que, realmente, aún no lo está, pues a fecha de hoy aún no se ha promulgado la orden para su aprobación).

Volviendo sobre el tema de la necesidad de existencia de indicadores, dicho PO Instrucción Técnica para la elaboración de los PES destaca la conveniencia de este sistema global para evitar “una indeseada heterogeneidad en el diagnóstico y en la naturaleza de las acciones y medidas a aplicar para la mitigación de sus efectos coyunturales” por lo que entiende debe entrar en juego la labor coordinadora de la Dirección General del Agua. En nuestra opinión, este sistema global resulta muy necesario en aras a lograr una mayor coherencia normativa, además de que contribuirá a diferenciar las situaciones de sequía y escasez98.

Asimismo, la trascendencia de efectuar mediciones de sequía y escasez ha sido reconocida por diversos organismos que se ocupan de su vigilancia como los Observatorios Europeo y Nacional de la Sequía a los que después nos referiremos.

Respecto a la necesidad de fijar un sistema global VARGAS MOLINA apunta que, como consecuencia de la confusión entre los términos de sequía y escasez, frecuentemente se emplean indicadores de sequía que en realidad son escasez de agua. Comenta el mencionado autor que, ello ocurre, precisamente, en los Planes Especiales de Sequía (PES) y en los Planes Especiales de Emergencia (PEM) que se fundamentan en el cálculo de indicadores y la fijación de unos umbrales concretos para precisar los diversos estados en los que se halla el sistema en función de la disponibilidad de agua para lograr que todas las demandas se satisfagan y aplicar, en caso de ser necesario, paulatinamente las medidas correspondientes. Añade que “el cálculo de este indicador (Índice de Estado) es totalmente independiente de las precipitaciones (pues solo depende de la relación entre los recursos disponibles y las demandas en un momento dado) por lo que puede responder de la misma manera a una situación de insuficiencia de recursos con origen climático que a una situación de escasez independiente de las precipitaciones. El objetivo del plan de sequías es garantizar la satisfacción de las demandas o reducir lo máximo posible los impactos, por lo que el uso de indicadores que evalúen y permitan hacer un seguimiento de las garantías de satisfacción de demanda en función de los recursos disponibles es coherente y adecuado. Sin embargo, al caracterizarlo como indicador de sequía omite en la definición la casuística derivada del sistema de gestión del agua y refleja la complejidad de la sequía como riesgo natural cuando se aborda su gestión”99.

Por tanto, como destaca PITA LÓPEZ puesto que sequía y escasez son dos fenómenos diferenciados, recomienda esta autora establecer dos sistemas de indicadores que posibiliten realizar el seguimiento correspondiente a cada escenario. Así, por un lado, los indicadores de sequía, que advierten con antelación del riesgo para poder adoptar las medidas necesarias y que valoran el grado de gravedad en términos neutrales, sin tener en cuenta las demandas, y que se tornan fundamentales para analizar el cumplimiento de las obligaciones de la DMA. Y, por otro lado, los indicadores de escasez, que posibilitan la medición para garantizar los suministros imprescindibles de agua, siendo especialmente importantes en situaciones de emergencia100. Argumento con el que nos mostramos de acuerdo.

Por otra parte, los indicadores de sequía101 suelen ligarse a variables físicas y meteorológicas, mientras que los indicadores de escasez102 suelen relacionarse con la intervención humana y con la gestión de los recursos hídricos, pues pretenden prever el desequilibrio entre la demanda y los recursos disponibles. Dado que el presente trabajo pretende centrarse en los aspectos jurídicos de los escenarios de sequía y escasez, no vamos a entrar a explicar desde el ámbito científico en qué consisten las mismas, remitiéndonos para un estudio más pormenorizado, a los textos especializados en la materia103.

Teniendo en cuenta todo lo expuesto, (la categorización del agua como Derecho humano, los antecedentes de sequía y escasez padecidas, y, sobre todo, los nefastos pronósticos de futuro si no se actúa) la intervención de los Poderes públicos en la materia, se torna ineludible. Y ello, tanto para elaborar el sistema de indicadores mencionado, para precisar cuándo nos hallamos ante estos fenómenos, como para determinar las medidas a decidir.

Para ver quién puede realizar esa intervención, vamos a analizar la organización administrativa en materia hídrica comentando las medidas que pueden adoptarse ante estos escenarios y en base a qué fundamentación jurídica.

1. COMISIÓN EUROPEA: Escasez de agua y sequía en la Unión Europea, 2010, p. 3.

2. Sobre el Derecho a la información ambiental vid. BURGOS GARRIDO, B., “El derecho de acceso a la información pública en cuestiones ambientales. La influencia del Convenio de Aarhus en el Derecho europeo”, en (Dir. A. Pérez Miras), Milán, 2021 (en prensa).

3. En concreto, en este relevante documento participan los Premios Nobel de Economía: Kydland Akerlof y Tirole, y el Premio Nobel de la Paz 2007 Mohan Munasinghe, así como los relatores especiales de la ONU para los derechos humanos al agua y el saneamiento. En definitiva, concluyen que la crisis del agua es una crisis de gobernanza y se destaca la gran relevancia de adoptar políticas públicas para su gestión. DE LA CÁMARA, G., DÍEZ, J. C. y LOMBARDO, F. (Coords.), Libro Blanco de la economía del agua, McGraw-Hill Interamericana de España, Madrid, 2018.

4. En palabras de la STSJ de Extremadura, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1.ª) núm. 175/2007, de 11 de julio, “en la actualidad, el agua se presenta como un bien escaso, generador de un subsistema medioambiental que se hace preciso controlar y proteger”.

5. Sobre el concepto de seguridad hídrica vid. GÓMEZ, C. M., “La seguridad hídrica como envolvente”, en Libro Blanco de la Economía del Agua, Mc Graw Hill Education, Madrid, 2017, pp. 5 a 8. Asimismo, sobre la importancia de mantener la seguridad hídrica, nos permitimos, reproducir aquí las palabras expresadas por la Asociación Mundial para el Agua que manifiestan que: “un mundo con seguridad hídrica es vital para construir un futuro mejor: un futuro en el cual exista suficiente agua para el desarrollo económico y social y para los ecosistemas. […] Es un mundo donde todas las personas tienen suficiente agua segura y a un precio accesible para llevar una vida limpia, sana y productiva. […] Un mundo donde la seguridad hídrica esté garantizada reduce la pobreza, promueve la educación y aumenta el nivel de vida. Es un mundo donde existe una mejor calidad de vida para todos, especialmente para los más vulnerables”. AIT-KADI, M. y LINCKLAEN ARRIENS, W. T., Aumentar la seguridad hídrica, un imperativo para el desarrollo, Asociación Mundial para el Agua, Estocolmo, Suecia, 2009, p. 1.

6. Asimismo, existen multitud de documentos internacionales en los que se ha ido subrayando la importancia del derecho al agua y al saneamiento. En este sentido, un estudio pormenorizado de los antecedentes internacionales del mismo lo llevamos a cabo en los siguientes trabajos a cuyo contenido nos remitimos, no sin antes dejar apuntado, muy someramente, cuáles son estos textos a considerar, cuales son: la Declaración de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medioambiente Humano, adoptada en Estocolmo el 16 de junio de 1972 y conocida como Cumbre de la Tierra de Estocolmo; la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua celebrada en Mar del Plata de 1977; la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer de 18 de diciembre de 1979; la Declaración sobre la Supervivencia, la Protección y el Desarrollo del Niño de 30 de septiembre de 1990; la Declaración de Dublín sobre el agua y el desarrollo sostenible de 1992; la Declaración del Milenio efectuada por la Resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas A/RES/55/2, en la que se adoptan los llamados Objetivos de Desarrollo del Milenio de 13 de septiembre de 2000; la Observación General n.° 15 sobre el derecho al agua (arts. 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales) publicada por la ONU de 2002; y, la Convención internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad de 13 de diciembre de 2006. Vid. BURGOS GARRIDO, B., “El derecho humano al agua”, en Setenta años de constitución italiana y cuarenta años de constitución española (Dirs. A. Pérez Miras, G. M. Teruel Lozano, E. C. Raffiotta y M. P. Ladicicco), volumen II: Derechos Fundamentales (Coord. C. Montesinos Padilla), Madrid, CEPC BOE, 2020, pp. 471 a 489; y, BURGOS-GARRIDO, B., El derecho humano al agua y al saneamiento (The human right to water and sanitation), in Revista Brasileira de Políticas Públicas /Brazilian Jorunal of Public Policy, vol. 10, núm. 3, Centro Universitário de Brasília (UniCEUB), Brasil, 2020, pp. 41-56. Disponible en la URL: https://www.publicacoes.uniceub.br/RBPP/article/view/7271

7. ORTEGA GIMÉNEZ, A., LÓPEZ ÁLVAREZ, A., “El derecho humano al agua: fundamentación jurídica, reconocimiento y contenido”, en Agua y Derecho, retos para el siglo XXI, (Dir. A. Benito López; Eds. J. Melgarejo Moreno, A. Molina Giménez, A. Ortega Giménez), Thomson Reuters - Aranzadi, Navarra, 2015, pp. 35 y 36.

8. BRUZÓN VILTRES, C. y ANTÚNEZ SÁNCHEZ, A., “Reflexiones en torno a la protección de los derechos humanos desde la perspectiva del derecho ambiental internacional”, en Justicia Ambiental, vol. 4, 2012, p. 77; FERREIRA DE CARVALHO, E., “La contribución del derecho humano a la protección ambiental: integrar para mejor cuidar la tierra y la humanidad”, en American University International Law Review, (vol. 24), 2008, pp. 146-148; RECABARREN SANTIBÁÑEZ, O., “El estándar del derecho de aguas desde la perspectiva del derecho internacional de los derechos humanos y del medioambiente”, Estudios Constitucionales, año 14, núm. 2, 2016, p. 307; SIMÓN, F., “La construcción de la tutela ambiental en la jurisprudencia de Estrasburgo”, en Persona y Derecho, (vol. 63), 2010, p. 91; SHELTON, D., “Derechos ambientales y obligaciones en el sistema interamericano de derechos humanos”, en Anuario de Derechos Humanos, Universidad de Chile, núm. 6, 2010, p. 127; LEWIS, B., “Environmental Rights or a Right to the Environment? Exploring the Nexus Between Human Rights and the Environmental Protection”, en Macquarie Journal of International and Comparative Environmental Law, (vol. 8, núm. 1), 2012, pp. 38-40; y, BORRÀS, S., “Del derecho humano a un medioambiente sano al reconocimiento de los derechos de la naturaleza”, en Revista Vasca de Administración Pública, (núm. especial 99-100), 2014, p. 653.

9 . Junto al señalado, los otros objetivos específicos consisten sucintamente en los siguientes: 6.1 Alcanzar el acceso universal y equitativo al agua potable a un precio asequible; 6.2 Lograr el acceso a servicios de saneamiento e higiene adecuados y equitativos y poner fin a la defecación al aire libre; 6.3 Mejorar la calidad del agua. 6.5 Implementar la gestión integrad a de los recursos hídricos a todos los niveles; 6.6 Salvaguardar y restituir los ecosistemas relacionados con el agua 6.a Aumentar la colaboración internacional en actuaciones encaminadas al agua y el saneamiento, como su captación, desalinización, uso eficiente, tratamiento de aguas residuales, reciclado y reutilización 6.b Reforzar la intervención de las comunidades locales en la mejora de los recursos hídricos y el saneamiento.

10. TRIGEAUD, L.: “Las referencias a los derechos humanos en el Acuerdo de París”, en Cambio climático, energía y derechos humanos. Desafíos y perspectivas, Ántropos, Colombia, 2017, p. 128.

11. MENÉNDEZ REXACH, A., “El agua como bien jurídico global: el Derecho humano al agua”, en Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, núm. 16, ejemplar dedicado a La protección de bienes jurídicos globales (Coords. C. Espósito Massicci y F.J. Garcimartín Alférez), 2012, p. 195.

12. BURGOS GARRIDO, B., El “Derecho humano al agua y al saneamiento…” op. cit. p. 53.

13. Apartado 14 de la A/RES/70/1.

14. Ibidem, apartado 7.

15. BURGOS GARRIDO, B., “La ciudad y el reto de la seguridad hídrica”, en XV Congreso Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo (AEPDA) La Ciudad del Siglo XXI: Transformaciones y Retos, (Coords. C. Barrero Rodríguez y J. M. Socías Camacho), Madrid, INAP, 2020, pp. 503-516.

16. HAMILTON, C., “Ecologically Sustainable Development: Implications for Governance in Australia”, Canberra Bulletin of Public Administration, núm. 69, 1992, pp. 65 y ss.

17. Traducción de BROWN WEISS, voz “Intergenerational equity”, en Max Planck Encyclopedia of Public International Law, 2013.

18. A mayor abundamiento sobre el principio de equidad generacional vid. PALOMBINO, G., “La construcción del principio de equidad generacional: ¿hacia una democracia sostenible?”, en Revista de Derecho Constitucional Europeo (ReDCE), año 17, núm. 33, enero-junio de 2020.

19. Informe del Secretario General E/2017/66, de 11 de mayo de 2017, sobre los Progresos en el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2017.

20. Según sus conclusiones estos problemas asolan, sobre todo, a las regiones del África Subsahariana, y Asia Central y Meridional donde las muertes por la ausencia de los mencionados servicios poseen una incidencia de 46 y 23 por cada 100.000 habitantes (apartado 7 de la E/2017/66, de 11 de mayo de 2017).

Igualmente, en su informe de 2019 señala que “el agua, saneamiento e higiene inadecuados están vinculados al 60% de la carga de morbilidad de la diarrea, el 100% de la carga de la infección por helmintos (parásitos) transmitidos por el suelo y el 16% de la carga de la malnutrición (‘carga’ entendida como el efecto de un problema de salud medido por el costo financiero, la mortalidad, la morbilidad u otros indicadores). Estas tres afecciones causaron un total de 870.000 muertes en 2016. Esta importante carga de morbilidad podría reducirse significativamente si los servicios de agua potable y saneamiento estuvieran disponibles universalmente” ONU, Informe de los Objetivos de desarrollo sostenible, 2019, p. 29

21. En conexión con esto, diversas investigaciones evidencian que la escasez de agua afecta negativamente a la calidad de la misma derivando a su vez en una mayor proliferación de enfermedades infecciosas. SANZ, M. J. y GALÁN, E. (Eds.), Impactos y riesgos derivados del cambio climático en España, Oficina Española de Cambio Climático, Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, Madrid, p. 133.

22. Informe del Secretario General E/2018/64, de 10 de mayo de 2018, sobre los Progresos en el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2018.

23. Apartado 12 del Informe sobre los progresos en el logro de los ODS de 2018: “tras un prolongado declive, el hambre en el mundo parece ir en aumento una vez más. Los conflictos, la sequía y los desastres relacionados con el cambio climático son algunos de los principales factores causantes de la reversión del progreso a largo plazo en la lucha contra el hambre en el mundo, por lo que las perspectivas de poner fin al hambre y la malnutrición para 2030 resultan más difíciles”.

24. Apartado 30 del Informe sobre los progresos en el logro de los ODS de 2018: “El agua no apta para el consumo, el saneamiento en condiciones de riesgo y la falta de higiene siguen contribuyendo considerablemente a la mortalidad mundial y causaron alrededor de 870.000 muertes en 2016, principalmente por las enfermedades diarreicas, aunque también como resultado de la malnutrición y las infecciones por nematodos intestinales. De esas muertes, 329.000 correspondieron a niños menores de cinco años. África Subsahariana y Asia Sudoriental tienen la mayor carga de morbilidad”. Asimismo, también se han detectado otro tipo de muertes relacionadas con el agua, así en India, se han suicidado agricultores cuando sus suministros para el riego se agotaron, AIT-KADI, M. y LINCKLAEN ARRIENS, W. T., Aumentar la seguridad hídrica, … op. cit., p. 4.

25. Apartado 30 del Informe sobre los progresos en el logro de los ODS de 2018: “Demasiadas personas siguen careciendo de acceso a instalaciones de agua y saneamiento gestionadas de manera segura. La escasez de agua, las inundaciones y la falta de una gestión adecuada de las aguas residuales obstaculizan el desarrollo social y económico. El aumento de la eficiencia de los recursos hídricos y la mejora de su ordenación son fundamentales para equilibrar la creciente demanda de agua y la competencia de varios sectores y usuarios”.

26. ONU, WWAP: (Programa Mundial de las Naciones Unidas de Evaluación de los Recursos Hídricos), ONU-Agua, 2018, Informe Mundial de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos 2018: Soluciones basadas en la naturaleza para la gestión del agua, París, UNESCO, p. 15 y 32, con cita de LOW, P. S. Economic and Social Impacts of Desertification, Land Degradation and Drought. Libro Blanco I. II Conferencia científica de la CNULD, preparada con las aportaciones de un grupo internacional de científicos. París, Convención de las Naciones Unidas para la Lucha contra la Desertificación, (CNULD), 2013.

27. ONU: Informe de los Objetivos de desarrollo sostenible 2019, p. 3.

28. ONU: Informe de los Objetivos de desarrollo sostenible 2019, p. 35

29. ONU: Informe de los Objetivos de desarrollo sostenible 2020, p. 39

30. Así, por ejemplo, el aumento de la temperatura provocado por el cambio climático, produce que se derritan los glaciares lo que deriva en la elevación del nivel del mar y, a su vez, como consecuencia de esto último en un aumento de la escasez de agua ya que esa elevación del nivel del mar ocasiona la expansión de las zonas de salinización de las aguas subterráneas y de los estuarios, así como la alteración de los ecosistemas costeros. ONU: Día mundial del agua 2010. Agua limpia para un mundo sano. Informe Final, ONU, Zaragoza, 2010, p. 53.

Igualmente, ello se pone de manifiesto en el Informe del Secretario General E/2018/64, de 10 de mayo de 2018, sobre los Progresos en el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2018 que atestigua que en 2017 la temperatura media se situó 1,1 °C por encima de los niveles preindustriales. El análisis realizado por la Organización Meteorológica Mundial confirma que la temperatura media durante la serie 2013-2017 ha sido la más alta jamás registrada (apartado 117 del informe). En conexión con esta cuestión, de conformidad con los estudios llevados a cabo por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC), un aumento de la temperatura media mundial entre 1,5 °C y 2,5 °C, alza el riesgo de extinción de las especies animales y vegetales entre un 20 % y un 30 %. COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Libro verde de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones - Adaptación al cambio climático en Europa: Opciones de actuación para la UE, Ed. Comisión Europea, Bruselas, 2007, p. 4.

Y, el incremento de las temperaturas entre 2 y 3 °C desencadenará la escasez de agua para entre 1.100 y 3.200 millones de personas. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo COM (2007) 414 final, “Afrontar el desafío de la escasez de agua y la sequía en la Unión Europea”, p. 2.

Para finalizar, de conformidad con el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC), aprobado en 2006, “los recursos hídricos sufrirán en España disminuciones importantes como consecuencia del cambio climático” se puntualiza que: “para el horizonte de 2030, simulaciones con aumentos de temperatura de 1 °C y disminuciones medias de precipitación de un 5% ocasionarían disminuciones medias de aportaciones hídricas en régimen natural de entre un 5 y un 14%. Para 2060, simulaciones con aumentos de temperatura de 2,5 °C y disminuciones de precipitación de un 8% producirían una reducción global media de los recursos hídricos de un 17%. Estas cifras pueden superar el 20 a 22% para los escenarios previstos para final de siglo” OFICINA ESPAÑOLA DE CAMBIO CLIMÁTICO S. G. PARA LA PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN Y DEL CAMBIO CLIMÁTICO MINISTERIO DE MEDIOAMBIENTE, Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático: marco de referencia para la coordinación entre las Administraciones Públicas en las actividades de evaluación de impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en España, Ministerio de Medioambiente, 2006, p. 26.

Todas estas preocupaciones también se muestran en el último informe del IPCC, publicado el 9 de agosto de 2021, donde se responsabiliza de modo tajante a la humanidad del cambio climático (la evidencia es tan abrumadora que no hay duda científica al respecto) y, consecuentemente, del aumento de fenómenos meteorológicos extremos como las sequías, las olas de calor o las lluvias torrenciales y donde se hace notar que muchos de los cambios observados en el clima no tienen precedentes en cientos de miles de años al margen de que muchos de ellos serán irreversibles durante siglos, incluso milenios, especialmente los que afectan a los océanos y las capas de hielo, calificándose la situación de auténtica emergencia climática. IPCC, Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Masson-Delmotte, V., P. Zhai, A. Pirani, S. L. Connors, C. Péan, S. Berger, N. Caud, Y. Chen, L. Goldfarb, M. I. Gomis, M. Huang, K. Leitzell, E. Lonnoy, J. B. R. Matthews, T. K. Maycock, T. Waterfield, O. Yelekçi, R. Yu and B. Zhou (eds.)], Cambridge University Press, 2021.

31. Varios documentos internacionales advierten ya de estos riesgos, así por ejemplo, en el Pacto de París sobre el agua y la adaptación al cambio climático en las cuencas de los ríos, lagos y acuíferos, de 2 diciembre de 2015, se evidencia que “el cambio climático ya afecta y afectará cada vez más la cantidad y calidad del agua dulce continental y los ecosistemas acuáticos, especialmente mediante la intensidad y la frecuencia creciente de los eventos hidrológicos extremos tales como las inundaciones y las sequías, así como la subida del nivel de los océanos, que amenazan el desarrollo económico y social y el medioambiente”.

32. HERNÁNDEZ MORENO, E., “Protocolos de Actuación en Sequías”, ponencia pronunciada en ExpoZaragoza 2008, p. 4.. También clasifica en tres categorías los impactos de la sequía ROLDÁN CAÑAS, quien subraya su implicación “ambiental (biodiversidad, calidad del agua, humedales…), económica (agricultura, industria, turismo…) y social (salud, valores culturales, recreativos…)” ROLDÁN CAÑAS, J., “Mejora del uso del agua en el regadío”, en La sequía en España directrices para minimizar su impacto, (Dirs. E. Cabrera y L. Babiano Amelibia), Dirección General del Agua del Ministerio de Medioambiente, 2006, p. 195.

33. La Declaración final de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre desarrollo sostenible, Río +20, de 19 de junio de 2012, en su apartado 190, ha remarcado la especial vulnerabilidad de los países en desarrollo a los efectos adversos del cambio climático, entre ellos, persistentes sequías y fenómenos meteorológicos extremos, eventos “que amenazan todavía más la seguridad alimentaria y las medidas para erradicar la pobreza y lograr el desarrollo sostenible”. Concluyendo que “la adaptación al cambio climático representa una prioridad mundial inmediata y urgente”. Y, en su apartado 205, destaca que “la desertificación, la degradación de la tierra y la sequía son problemas con una dimensión mundial que siguen suponiendo un serio desafío para el desarrollo sostenible de todos los países, en particular los países en desarrollo”.

34. De conformidad con el Libro Blanco del Agua en España, nuestro país posee “una precipitación que equivale al 85% de la precipitación media en la Unión, y una evapotranspiración potencial que es de las más altas del continente, lo que da lugar a uno de los valores de escorrentía más bajos de todos los países considerados (aproximadamente el 60% de la media europea)”. De los mismos únicamente son aprovechables, en régimen natural, aproximadamente unos 10.000 hm3/año, lo que representa entre un 9 y 11% de la aportación total, cifra verdaderamente muy alejada de la disponibilidad media, en régimen natural, del resto de países europeos, que se cuantifica entre 40 y 45% o 45 de sus recursos disponibles. CENTRO DE ESTUDIOS HIDROGRÁFICOS: Libro blanco del agua en España, Madrid, 2000, p. 142. Al respecto vid. FANLO LORAS, A., “La singularidad hidrológica de España: un sistema de aguas artificializado”, en Perfiles de la ordenación jurídica del agua en Italia, España y América latina (Coord. G. Crepaldi), Tirant lo Blanch y Giappichelli Editor, Valencia-Torino, 2017, pp. 21 a 44.

35. CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL GUADALQUIVIR: Plan Especial de Sequía de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir, Memoria, 30 de mayo 2018, p. 2. Como dato ejemplificativo de la severidad, hemos de decir que durante el periodo 91-95, según HERNÁNDEZ MORENO doce millones de habitantes sufrieron restricciones (sobre todo, en Sevilla, Cádiz y Palma de Mallorca). HERNÁNDEZ MORENO, E.: “Protocolos de Actuación …”, op. cit., p. 7.

36. MINISTERIO DE MEDIOAMBIENTE: Libro blanco del agua… op. cit., pp. 24 y 25.

37. BOE núm. 121, de 21 de mayo de 2021.

38. SEOPAN, Infraestructuras para la reconstrucción económica y social de España, mayo de 2020, p. 17.

39. COMISIÓN EUROPEA, Escasez de agua … op. cit., p. 2.

40. En esa fecha dichos daños alcanzaron la cifra de 8.700 millones de euros. CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL GUADALQUIVIR, Plan Especial Guadalquivir… op. cit., p. 1.

41. COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Informe de la Comisión: Fondo de Solidaridad de la Unión Europea Informe anual de 2008 e Informe sobre la experiencia adquirida tras seis años de aplicación del nuevo instrumento, COM (2009) 193 final, p. 4.

42. En cuanto a la solicitud del Fondo de Solidaridad de la Unión Europea, COMISIÓN EUROPEA, Informe de la Comisión: Fondo de Solidaridad de la Unión Europea Informe Anual de 2012, COM (2013) 856 final. Y, en cuanto a la valoración de los daños, vid. la siguiente base de datos: European Structural and Investment Funds: Number of disasters supported by type. Disponible en la URL: https://cohesiondata.ec.europa.eu/Other/EUSF-Number-of-disasters-supported-by-type/qjma-4dr7 (con acceso 07.04.2021).

43. Como consecuencia de este desastre, en 2016, la Comisión Europea pagó a Chipre un anticipo de 729.876 euros y, en 2017, movilizó el Fondo de Solidaridad por un importe de 7.298.760 euros para contribuir a mitigar los daños producidos. COMISIÓN EUROPEA, Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo Informe anual del Fondo de Solidaridad de la Unión Europea de 2016, COM (2017) 776 final, pp. 4 y 5.

44. Además, tal y como relata ARANA GARCÍA “el Estado se convirtió en uno de los agentes más importantes de estos mercados del agua comprando derechos históricos del agua a los agricultores para, por ejemplo, recargar acuíferos y recuperar ecosistemas. Es más, dado que el precio al que el gobierno compró esos derechos a los agricultores fue razonablemente elevado, muchos de éstos vendieron parte de sus derechos históricos y con el dinero obtenido mejoraron sus sistemas de regadío haciendo su producción, además, mucho más eficiente”. ARANA GARCÍA, E., “Régimen jurídico de las sequías: Planificación y prevención de sus efectos”, en Riesgos naturales y Derecho: una perspectiva interdisciplinar, (Dir. J. Esteve Pardo; Coords. J. Conde Antequera, J. Garrido Manrique y A. Navarro Ortega), Dykinson, Madrid, 2018, p. 300. Asimismo, se incentivó con ayudas públicas la implantación de sistemas domésticos de reutilización de aguas.

45. NOVO, C., “Australia’s drought update: water restrictions step up in Sydney”, en Smart Water Magazine, 2019.

46. Sobre la sequía en California vid. GLEICK P. H., “The California Drought: Implications for Different Economic Sectors from 2012 to 2015”, paper presentado al Noveno Fórum Rosenberg sobre Política del Agua, Panamá, enero de 2016. Y, PULIDO VELAZQUEZ, M. y ESCRIVÀ-BOU A.: “Cinco lecciones de la sequía en California”, en Iagua on line, 2016. Disponible en la URL: https://www.iagua.es/blogs/manuel-pulido/5-lecciones-sequia-california (con acceso 01.09.2018).

47. Con la Ley de Gestión Sostenible del Agua Subterránea, de 2014.

48. CALIFORNIA NATURAL RESOURCES AGENCY, California Water Action Plan, 2018, Disponible en la URL: http://resources.ca.gov/california_water_action_plan/ (con acceso 02.09.2018). Uno de los objetivos de este plan era lograr una reducción del consumo doméstico de agua del 20% para 2020. Igualmente, contempla varias medidas dirigidas al sector agrícola y acciones de educación ambiental. Asimismo, también se potenció la intervención pública sobre las aguas subterráneas.

49. ARANA GARCÍA, E.: “Régimen jurídico de las sequías …”, op. cit., p. 301.

50. OFICINA DE INFORMACIÓN DIPLOMÁTICA DEL MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES Y DE COOPERACIÓN, Ficha País Somalia, 2018, pp. 2 y 6.

51. Le siguen Asia occidental y Asia oriental, con niveles de estrés hídrico entre el 45% y el 55%. ONU, Informe de los Objetivos de desarrollo sostenible 2020, p. 39.

52. Apartados 6 de la E/2017/66, de 11 de mayo de 2017, y 62 de la E/2018/64, de 10 de mayo de 2018 respectivamente).

53. FLÖRKE, M., WIMMER, F., LAASER, C., VIDAURRE, R., TRÖLTZSCH, J., DWORAK, TH., STEIN, U., MARINOVA, N., JASPERS, F., LUDWIG, F., SWART, R., GIUPPONI, C., BOSELLO, F. y MYSIAK, J., Climate Adaptation - Modelling Water Scenarios and Sectoral Impacts. Final report. Comisión Europea, 2011.

54. Una imagen de estas piedras puede apreciarse en la siguiente URL: https://es.gizmodo.com/cuando-me-veas-llora-la-seguia-en-europa-revela-inscr-1828621706 (con acceso 02.09.2018).

55. HERNÁNDEZ MORENO, analizando la situación de los países europeos concreta que: en primer lugar, veinte países de Europa, lo que constituye el 50% de la población europea no tienen estrés hídrico. En segundo lugar, nueve países, lo que supone el 32% de la población europea padece un estrés hídrico moderado. Sin embargo, en tercer lugar, cuatro países de Europa (Chipre, Malta, Italia y España) que representa el 18% de la población europea, sufren un auténtico estrés hídrico. Es decir, que en estos últimos la demanda de agua es mayor que la disponibilidad en un período concreto. HERNÁNDEZ MORENO, E., “Protocolos de Actuación …”, op. cit., p. 5.

56. Diversos autores han mostrado su preocupación en este sentido, así, en palabras de ARANA GARCÍA “se hace imprescindible que, desde los Poderes públicos, se lidere una acción conjunta que permita afrontar este problema con eficacia”. ARANA GARCÍA, E., “Régimen jurídico de las sequías …”, op. cit., pp. 299 a 300.

57. MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA (GRUPO INTERMINISTERIAL PARA LA REVISIÓN DE LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA UNIÓN EUROPEA Y LA PREPARACIÓN DE LA ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE DESARROLLO SOSTENIBLE), Estrategia Española de Desarrollo Sostenible, Ed. Ministerio de la Presidencia, 2007, p. 84.

58. MINISTERIO DE MEDIOAMBIENTE, Libro blanco del agua… op. cit., p. 25.

59. SANZ, M. J. y GALÁN, E. (Eds.), Impactos y riesgos… op. cit., pp. 133 y 134.

60. Norte de Europa, Europa Central Septentrional, Europa Central Meridional, Islas Británicas y Sur de Europa, a la que pertenece España.

61. COMISIÓN EUROPEA, Climate Impacts in Europe. The JRC PESETA II Project, Joint Reserch Centre, Institute for Prospective Technological Studies, Sevilla, España, 2014.

62. IPCC, Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Masson-Delmotte, V., P. Zhai, A. Pirani, S. L. Connors, C. éan, S. Berger, N. Caud, Y. Chen, L. Goldfarb, M. I. Gomis, M. Huang, K. Leitzell, E. Lonnoy, J. B. R. Matthews, T. K. Maycock, T. Waterfield, O. Yelekçi, R. Yu and B. Zhou (eds.)], Cambridge University Press, 2021.

63. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones COM (2012) 216 final “Cooperación de Innovación Europea sobre el Agua”, p. 4.

64. En relación con las mismas SALINAS ALCEGA indica “sequías e inundaciones vienen a exacerbar los posibles problemas de acceso a un recurso vital, afectado en cantidad y calidad por ambos fenómenos, y por ello, agudizan la posibilidad de conflicto por el acceso a ese recurso”. Concluyendo que ello hace que la cooperación internacional adquiera un carácter esencial. SALINAS ALCEGA, S., “Herramientas del Derecho Internacional y Europeo para la gestión de inundaciones y sequías: su aplicación a las cuencas transfronteriza”, en Sequía e inundación como fenómenos hidrológicos extremos (Dir.: A. Embid Irujo), Aranzadi, 2018, pp. 233 y 234.

65. Un ejemplo de estas tensiones sociales lo constituye la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª) de 9 de junio de 1998, que analiza unas revueltas populares acaecidas en 1987 a consecuencia de la sequía, en Villanueva de la Fuente (Ciudad Real) que ocasionaron la destrucción de varios tendidos eléctricos imprescindibles para el funcionamiento de los motores elevadores de agua de unos acuíferos, produciendo, por tanto, la suspensión en el riego de las cosechas de una empresa agrícola. Parálisis que se extendió durante casi un año por la siguiente sucesión de acontecimientos: el destrozo inicial del tendido eléctrico se produjo los días 15 y 16 de agosto de 1987, ante la pasividad de la Guardia Civil que se abstuvo de intervenir. Posteriormente, el 25 de agosto unos operarios de la empresa eléctrica los intentaron reparar teniendo que irse apresuradamente ante nuevas revueltas populares, sin que las fuerzas de seguridad tampoco interviniesen. En septiembre de 1987 se solicitó la ayuda al Gobierno Civil que no contestó hasta enero de 1988 explicando que no iba a intervenir sin una autorización expresa del Juzgado. Posteriormente, se declaró la sobreexplotación del acuífero el 12 de junio de 1989, prueba de la tenaz sequía que se estaba padeciendo. Ante estos sucesos, la empresa agrícola interpuso demanda por responsabilidad patrimonial ante la pasividad de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad en el restablecimiento del tendido eléctrico.

La Audiencia Nacional estimó parcialmente la existencia de responsabilidad como consecuencia de los daños sufridos por la pérdida de cosechas como consecuencia de la imposibilidad de regarlas que produjo la deficiente actuación de las fuerzas de seguridad del Estado, que no intervinieron ni evitaron la rotura de la línea eléctrica que posibilitaba el funcionamiento de los pozos ni protegieron su reconstrucción posterior. Ante este fallo, recurrieron en casación tanto la Administración del Estado, que pretendía la exención total de responsabilidad, como la empresa agrícola, que reclamaba la estimación total de los daños. Nos interesa destacar especialmente, los argumentos de la primera, quién alegó que “no podía sostenerse que existía una lesión indemnizable, a la vista de la complejidad de las circunstancias concurrentes climatológicas, sociales, jurídicas y de otra índole, y que la Administración actuó con la prudencia admisible por las circunstancias en presencia y con sujeción a los principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad que deben presidir la actuación de las fuerzas de seguridad según la jurisprudencia”. Finalmente, tales argumentos fueron acogidos por el TS anulando la sentencia que declaraba la responsabilidad de la Administración, afirmando en su FJ quinto que: “el retraso que se observó entre las primeras algaradas que originaron la caída del tendido eléctrico (agosto de 1987) y la intervención efectiva de las fuerzas de seguridad (marzo de 1988) debe ser ponderado a la vista del carácter violento de la situación creada, de la existencia de una situación objetiva de sequía objetivamente grave y de transcendencia social innegable y de la indudable existencia de riesgo para las personas que la intervención de dichas fuerzas había de generar, pues se narra en la sentencia que los trabajadores encargados de la reparación de la línea fueron puestos en fuga en más de una ocasión por numerosas personas que hay que suponer irritadas por la situación de sequía existente en el Campo de Montiel y por el abuso que para ellas debía de significar la extracción para riego de un recurso natural indispensable para atender a otras necesidades más elementales. No parece que en esta situación pueda imputarse a anormal funcionamiento del servicio el haber procedido con prudencia en las intervenciones adecuadas al restablecimiento de la seguridad”. Finalmente, en cuanto a la supuesta dilación del gobernador civil a la espera de la autorización de intervención por parte del juzgado entiende el TS que estuvo justificada dado que “el derribo del tendido eléctrico podía revestir inicialmente una apariencia delictiva que aconsejaba efectivamente el subordinar cualquier intervención en materia de orden público a las decisiones de la autoridad judicial que presumiblemente entendía de los hechos”.

Esta sentencia es comentada por BARCELONA LLOP, quien sostiene que “la exoneración de la Administración del Estado tendría que haberse justificado antes que en la inactividad de las fuerzas de policía en el comportamiento de terceros (incluyendo la decisión del alcalde), como lo ha hecho en algún caso que, aun distinto al referido, guarda con él cierto parentesco. Así sucedió en la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de mayo de 2004, relativa al bloqueo del puerto de Santander por los pescadores de la flota bonitera del Cantábrico. La Sentencia considera que la Administración obró correctamente al no hacer uso de la fuerza para solventar una situación en la que el ambiente era tenso, violento y crispado, y preferir afrontarla mediante conversaciones. La demanda de daños la presentaron dos empresas que adujeron perjuicios económicos al no poder atracar un ferry en Santander, tener que desviarlo a Bretaña y compensar tanto los pasajeros como a quienes esperaban en la terminal para embarcar. Tras indicar que el funcionamiento de la Administración fue normal, el Tribunal Supremo desplaza el debate hacia el hecho de tercero y afirma que los daños reclamados eran única y exclusivamente imputables a los pescadores autores del bloqueo. Prácticamente se remite a esta Sentencia la de 27 de diciembre de 2011 siendo ahora el de Valencia el puerto bloqueado”. BARCELONA LLOP, J., “Responsabilidad patrimonial por daños causados por, o sufridos por, los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad” en Responsabilidad patrimonial de la Administración pública, estudio general y ámbitos sectoriales, (Dir. T. Quintana López; Coord. A. Casares Marcos), vol. II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2013, p. 1832.

66. CEDEX (CENTRO DE ESTUDIOS HIDROGRÁFICOS), Evolución del impacto del cambio climático en los recursos hídricos y las sequías en España. Informe técnico para Ministerio de Agricultura, Alimentación, Pesca y Medioambiente, Madrid, 2017, p. 299. El informe valora que en España se pronostica una reducción generalizada de las precipitaciones, la evapotranspiración real, la humedad del suelo, la recarga de acuíferos y la escorrentía.

67. Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000.

68. MINISTERIO DE MEDIOAMBIENTE, Libro blanco del agua… op. cit., p. 24.

69. Ibidem p. 24.

70. HERNÁNDEZ MORENO, E., “Protocolos de Actuación …”, op. cit., p. 2.

71. ORGANIZACIÓN METEOROLÓGICA MUNDIAL, Report on drought and countries affected by drought during 1974-1985. Serie WCP, 118, Geneva, 1986, p. 14.

72. Ratificada por España BOE núm. 36, de 11 de febrero de 1997.

73. MENÉNDEZ REXACH, A., “El derecho de aguas ante las situaciones hidrológicas extremas: inundaciones y sequías”., en Desafíos del derecho de aguas: variables jurídicas, ambientales y de derecho comparado (Dir. T. Navarro Caballero), Thomson Reuters - Aranzadi, Navarra, 2016, p. 4.

74. HERNÁNDEZ MORENO, E., “Protocolos de Actuación …”, op. cit., p. 2.

75. Al respecto vid. CEDEX (CENTRO DE ESTUDIOS HIDROGRÁFICOS), Asistencia técnica, investigación y desarrollo tecnológico en materias competencia de la dirección general del agua (2007–2011); elaboración y mantenimiento de un sistema de indicadores hidrológicos y estudios para la identificación y caracterización de sequías; caracterización hidrológica de sequías, CEDEX, Madrid, 2013, pp. 3 a 9. Por otra parte, la investigación de referencia sobre las definiciones de la sequía quienes contabilizan más de 150 definiciones corresponde a WILHITE D.A. y GLANTZ M., “Understanding the Drought Phenomenon: The Role of Definitions”, en Drought Mitigation Center Faculty Publications, Paper 20, 1985.

76. Puede consultarse su página web en la siguiente URL: https://drought.unl.edu/ (con acceso 05.09.2018).

77. Puede consultarse su página web en la siguiente URL: https://www.mapama.gob.es/es/agua/temas/observatorio-nacional-de-la-sequia/default.aspx (con acceso 05.09.2018).

78. Igualmente, la clasificación en estos cuatro grandes grupos es defendida por varios autores como HERNÁNDEZ MORENO, E., “Protocolos de Actuación …”, op. cit., pp. 1 y 2 VARGAS MOLINA, J., Propuesta metodológica… op. cit., pp. 108 a 113.

79. De acuerdo con ARANA GARCÍA la sequía meteorológica, “en nuestro país se caracteriza por la irregularidad, al no afectar por igual a todos los territorios o regiones, las medidas para hacerle frente han de adoptarse desde un enfoque regional, pero también bajo el principio de solidaridad”, ARANA GARCÍA, E., “Régimen jurídico de las sequías …”, op. cit., p. 305.

80. En terrenos dedicados a los cultivos de secano, la sequía agrícola se vincula estrechamente a la sequía meteorológica ya que la bajada de precipitaciones supone un descenso en la humedad del suelo, lo que ocasiona que los cultivos no tengan agua disponible.

81. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo COM (2007) 414 final “Afrontar el desafío de la escasez de agua y la sequía en la Unión Europea”, p. 2. A lo largo de nuestro estudio haremos referencia a varias comunicaciones de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo; como sabemos, estos documentos, no son un texto de naturaleza normativa, si bien, cuentan con una indudable influencia indirecta en la construcción del Ordenamiento jurídico de los Estados miembros de la Unión Europea, al expresar la opinión de las más altas instituciones europeas.

82. Esta instrucción, tal y como dispone su artículo único párrafo segundo, es de aplicación en las cuencas hidrográficas intercomunitarias, es decir, aquellas cuyos recursos hidráulicos discurren por más de una Comunidad Autónoma, de ahí que la competencia de su regulación la ostente el Ministerio de conformidad con el art. 149.1.22.ª de la Constitución. Aunque esta orden continúa en vigor, ha sido modificada en reiteradas ocasiones por diversas normas, en concreto por: la Orden núm. ARM/1195/2011, de 11 de mayo; el Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, por el que se establecen los criterios de seguimiento y evaluación del estado de las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental; el Real Decreto núm. 1075/2015, de 27 de noviembre, por el que se modifica el anexo II del Real Decreto 1514/2009, de 2 de octubre de 2009, por el que se regula la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación y el deterioro; y, finalmente, por el Real Decreto núm. 638/2016, de 9 de diciembre, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril de 1986.

83. Sin embargo, la Orden ARM/2656/2008 no se refiere en ningún momento a la escasez de agua.

84. Puede accederse a esta Proyecto de Orden en la siguiente URL: https://www.miteco.gob.es/es/agua/participacion-publica/PP-Agua-Orden-instruccion-tecnica-elaboracion-planes-especiales-sequia.aspx (con acceso 09/04/2021). Este proyecto de Orden ha estado en plazo para información pública del 28 de noviembre de 2017 al 28 de febrero de 2018.

85. En parecidos términos se expresa parte de la doctrina; así, ARANA GARCÍA añade las notas de fenómeno natural extremo y, de carácter coyuntural, concretamente dice el mencionado autor que “por sequía se entiende el fenómeno natural extremo, de carácter coyuntural, consistente en la disminución o inexistencia de recursos hídricos debida a la inexistencia o valores bajos de precipitaciones durante un periodo de tiempo prolongado”. ARANA GARCÍA, E., “Régimen jurídico de las sequías …”, op. cit., p. 302.

86. CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL GUADALQUIVIR, Plan Especial Guadalquivir… op. cit., p. 35.

87. Sobre la diferenciación entre sequía y sequía prolongada HERNÁNDEZ MORENO comenta que “es importante recalcar que el origen de las bajas precipitaciones puede deberse a varias causas: ausencia de humedad en la atmósfera, subsidencia que suprime la acción convectiva, ausencia de sistemas cargados de lluvia, etc. Últimamente, también se están relacionando episodios locales con fluctuaciones globales atmosféricas y oceánicas, así como con cambios en la temperatura superficial del mar. En cualquier caso, todo esto puede producir episodios breves de sequía (duración 1 a 3 años) o episodios prolongados en el tiempo (precipitaciones subnormales durante 10 o más años)”. HERNÁNDEZ MORENO, E., “Protocolos de Actuación …”, op. cit., p. 2.

88. CUBILLO GONZÁLEZ, F. y DE CASTRO MORCILLO, J. Guía para la elaboración de Planes de Emergencia por sequía en sistemas de abastecimiento urbano, AEAS-Ministerio de Medioambiente, 2008, p. 9.

89. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo COM (2007) 414 final, titulada “Afrontar el desafío de la escasez de agua y la sequía en la Unión Europea”, p. 2. Este concepto de escasez podríamos identificarlo según ARANA GARCÍA con la sequía estructural. ARANA GARCÍA, E., “Régimen jurídico de las sequías …”, op. cit., p. 303. Por otra parte, en relación con la distinción entre sequía y escasez que se efectúa en la comunicación EMBID IRUJO comenta que la misma “trasmite una idea que puede ser compartida en sus líneas generales: la situación de muchos países, por ejemplo España, parece ser de permanente ‘escasez de agua’, al menos en algunas partes del territorio nacional”, EMBID IRUJO, A., “Aproximación a una teoría general de las sequías e inundaciones como fenómenos hidrológicos extremos”, en Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, núm. 37, 2017, p. 8.

90. Así, VARGAS MOLINA, J., Propuesta metodológica… op. cit., p. 113.

91. LA CALLE MARCOS, A., “Sequía y adaptación de la Directiva marco del agua”, en La Sequía en España. Directrices para Minimizar su Impacto (Dirs. E. Cabrera y L. Babiano Amelibia), Dirección General del Agua del Ministerio de Medioambiente, Madrid, 2006, p. 52.

92. ARANA GARCÍA, E., “Régimen jurídico de las sequías …”, op. cit., p. 303.

93. BONETE, A., “El agua es un derecho de todas las personas, un bien no tan corriente”, en Agua y derecho. Retos para el siglo XXI, (Dir. M. A. Benito López; Edits. J. Melgarejo Moreno, A. Molina Giménez, y A. Ortega Giménez), Thomson Reuters-Aranzadi, Cizur Menor, Navarra, 2015, p. 453.

94. COMISIÓN EUROPEA, Escasez de agua y sequía… op. cit., p. 4.

95. Siempre y cuando se reúnan determinados requisitos en los que entraremos más adelante.

96. Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro.

97. El plazo de información pública de dicho Proyecto de Orden finalizó el 28 de febrero de 2018. Esta instrucción se organiza en cinco capítulos y 35 artículos. El capítulo primero contiene una serie de disposiciones generales relativas al objeto de la norma y recoge un conjunto de definiciones. El capítulo segundo define el contenido de los Planes Especiales de sequía. El capítulo tercero se refiere al seguimiento, gestión y actualización de los citados planes. Por su parte, el capítulo cuarto, hace referencia a la Evaluación Ambiental Estratégica. Para finalizar, el capítulo quinto determina la tramitación para aprobación de dichos planes. Puede consultarse dicho documento en: https://www.mapama.gob.es/es/agua/participacion-publica/pp-orden-instruccion-tecnica-elaboracion-planes-especiales-sequia-nov2017_tcm30-434700.pdf (con acceso 29.08.2018).

98. No obstante, hemos de aclarar que cada Demarcación Hidrográfica cuenta con unos indicadores de sequía y sequía prolongada específicos en sus respectivos planes.

99. VARGAS MOLINA, J., Propuesta metodológica… op. cit., p. 119.

100. PITA LÓPEZ, M. F., “Recomendaciones para el establecimiento de un sistema de indicadores para la previsión, el seguimiento y la gestión de la sequía”, en La Sequía en España. Directrices para Minimizar su Impacto, Ministerio de Medioambiente, Madrid, 2007, p. 82.

101. Entre los indicadores más utilizados para medir la sequía se encuentran: el índice de severidad de la sequía, el porcentaje de precipitación normal, la anomalía de precipitación en porcentaje, los cuartiles, quintiles y deciles, la anomalía de precipitación acumulada, el índice de severidad de la sequía de Palmer, el índice estándar de precipitación, el índice de evapotranspiración-precipitación estandarizado, el índice de vegetación de diferencia normalizada, el índice de sequía hidrológica de Palmer, el índice de suministro de agua superficial y el índice de humedad del cultivo.

102. Los indicadores más empleados para medir la escasez, son: el índice de estrés hídrico, el índice social de estrés hídrico, el índice de vulnerabilidad de los recursos hídricos, el índice del instituto internacional de gestión del agua y el índice de explotación del agua.

103. En este sentido, vid. el completo informe sobre la implantación de estos índices en España del CEDEX (CENTRO DE ESTUDIOS HIDROGRÁFICOS), Asistencia técnica, investigación y desarrollo… op. cit. También puede consultarse a VARGAS MOLINA, J., Propuesta metodológica… op. cit., pp. 120 y 121 y a HERNÁNDEZ MORENO, E., “Protocolos de Actuación …”, op. cit., pp. 3 y 4.