Читать книгу Régimen jurídico administrativo de la sequía y escasez hídrica - Belén Burgos Garrido - Страница 7

Antes de adentrarnos en el régimen jurídico de estas situaciones, nos gustaría acometer un recorrido histórico de los eventos más significativos de sequía y escasez, para poner el énfasis en la absoluta prioridad de su prevención e incorporación a la perspectiva jurídica planificadora. Lo cierto es que, si analizamos sus antecedentes históricos, podemos apreciar que, si bien estos eventos hidrológicos siempre han existido, (es más han sido considerados como definitorios de climas concretos, como, por ejemplo, del clima mediterráneo que caracteriza principalmente a España). Sin embargo, podemos afirmar que, el cambio climático ha ocasionado la agudización y extensión, tanto espacial como temporal, de estos fenómenos meteorológicos extremos, y ello, no solo respecto a las sequías (ausencia de agua), sino también, respecto a su evento antagónico, esto es respecto a las inundaciones (exceso de agua)30. Cuestión que, aunque a priori pueda resultar paradójica, lo cierto es que, la producción de ambos efectos no se compensa entre sí, es más, ambos fenómenos son los responsables de numerosos daños cuando acaecen, ya que, hemos de puntualizar que, cuando se produce una inundación, el terreno no es capaz de absorber la escorrentía producida, por lo que, finalmente, el agua se “pierde” en el mar. Consiguientemente, la repercusión de sus consecuencias es notablemente mayor31, por lo que, ha aumentado la carestía de este recurso vital. Sin duda, el incremento de estos fenómenos meteorológicos extremos supone una puesta a prueba de la resiliencia de los sistemas de gestión del agua y de los mecanismos que nuestro Ordenamiento jurídico despliega para hacerle frente.

En relación a ello, entre las citadas consecuencias, HERNÁNDEZ MORENO indica que, los efectos de las sequías suelen clasificarse en impactos económicos, ambientales y sociales. En primer lugar, considera que son impactos económicos las pérdidas agrícolas, ganaderas, en la producción maderera y piscícola, en turismo y ocio, los efectos en la Energía, sobre el suministro de agua, la industria del transporte y la disminución en la producción alimentos. En segundo lugar, entre los ambientales, cita: los daños en especies animales y vegetales y los efectos hidrológicos. En tercer lugar, entre los sociales, señala la incidencia sobre la salud, el aumento de conflictos por el uso del agua, la disminución de la calidad de vida, o la disminución de la oferta ocio, cultural etc.32. En nuestra opinión, no resultan, por consiguiente, baladí, las fuertes repercusiones que pueden ocasionar las sequías y situaciones de escasez hídrica. Por este motivo, estos fenómenos se han convertido en una preocupación de índole mundial con especial incidencia en los países en desarrollo y aquellos con climas secos33.

A continuación, citamos a modo ilustrativo algunos de los episodios de sequía y escasez más acuciantes que se han producido:

Comenzando por nuestro propio territorio, el mismo presenta lo que se denomina una singularidad hidrológica34, por lo que, lamentablemente, hemos de decir que, nuestro país ha sufrido numerosas sequías y situaciones de escasez. De hecho, según el Observatorio Nacional de la Sequía, España es un Estado especialmente afectado por este fenómeno, pues durante el período que va desde 1880 hasta el año 2000 más de la mitad de los años se han calificado como secos o muy secos. Señaladamente intensas fueron las sequías de los años 1941, 1945, 1979 a 1983, 1991 a 1995, y 2004 a 2007 que azotaron fuertemente el territorio español35. Destacando especialmente la década de los noventa ocasionando “reducciones muy significativas en las escorrentías, superiores al 60% en las cuencas del Tajo, Guadiana, Guadalquivir, Sur y Canarias, y un descenso espectacular en las reservas almacenadas en los embalses. Esto afectó adversamente a los ecosistemas acuáticos y al paisaje en muchas de las regiones españolas (ríos secos, impacto en los ecosistemas, deterioro de la calidad de las aguas, etc.), convirtiéndose no sólo en un problema de escasez de recursos, sino en un problema ambiental de primera magnitud”36. Asimismo, la sequía fue la responsable, como más adelante expondremos, de dramáticos incendios en el Parque Nacional de Doñana, afectando a este paraje de inconmensurable riqueza y belleza natural declarado Patrimonio de la Humanidad por la Unesco, así como a las masas forestales de Galicia o de Gran Canaria, por citar algunos ejemplos más recientes, provocando también importantes daños medioambientales. Repercusión medioambiental que, a nuestro juicio, no podemos menospreciar, ya que, ciertos daños a los ecosistemas causados por la sequía pueden devenir en pérdidas irreparables.

En este sentido, España acaba de elaborar una Ley pionera, la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética37 que indica en su exposición de motivos, que, “España, por su situación geográfica y sus características socioeconómicas, se enfrenta a importantes riesgos derivados del cambio climático que inciden directa o indirectamente sobre un amplísimo conjunto de sectores económicos y sobre todos los sistemas ecológicos españoles, acelerando el deterioro de recursos esenciales para nuestro bienestar como el agua, el suelo fértil o la biodiversidad y amenazando la calidad de vida y la salud de las personas. Por ello, gestionar de manera responsable nuestro patrimonio común, el agua, los suelos, la biodiversidad, todos recursos escasos y frágiles es ineludible. Las políticas de adaptación para anticiparnos a los impactos y favorecer la recuperación tras los daños son necesarias en todos los sectores de nuestra economía, así como la introducción de la variable climática en las políticas sectoriales”.

A lo anterior hemos se sumar que, uno de los informes más recientes de la Asociación de Empresas Constructoras y Concesionarias de Infraestructuras (SEOPAN) España “es uno de los países europeos con mayor superficie bajo estrés hídrico severo (72%) frente a Italia (26%), Reino Unido (21%), Francia (19%) y Alemania (1%). Asimismo, nuestro índice de estrés hídrico es el más elevado de entre los grandes países europeos (33%), situación que no ha variado en los últimos 30 años. Y casi la mitad de nuestra superficie se encuentra en riesgo de desertización, con una estimación de incrementarse hasta el 70% a finales de siglo”38. Lo que indica la gravedad actual del problema a nivel nacional.

A una escala mayor, por lo que se refiere a Europa, los episodios de sequía, así como su gravedad, igualmente, se han recrudecido desde la década de los 80 lo que ha supuesto un coste estimado de 100.000 millones de euros en los últimos treinta años39, cifra para nada desdeñable. Observamos, por tanto, como las sequías tienen un potente impacto económico incluso en ámbitos geográficos desarrollados. De hecho, en los últimos cuarenta años los episodios de sequía en la Unión Europea han aumentado de forma vertiginosa. Así, por ejemplo, el número, tanto de zonas dañadas como de personas perjudicadas por la sequía, se elevó a casi un 20% en el periodo comprendido de 1976 a 2006; y, en 2003, los efectos de la sequía (particularmente intensa) los padecieron más de 100 millones de personas y se dejaron sentir hasta en un tercio del territorio de la Unión Europea, lo que supuso un considerable número de personas afectadas, así como una vasta extensión de terreno que se vio comprometida40.

Incluso, en Europa en ciertas ocasiones de tal gravedad los Estados han tenido que solicitar la ayuda del Fondo de Solidaridad de la Unión Europea para poder hacer frente a los catastróficos daños causados por las sequías y situaciones de escasez. Son los supuestos de: Chipre, en 2008 (que es el primer caso donde se solicita la ayuda del Fondo de forma directa por causa de la sequía), donde, tal y como afirma la Comisión Europea, “una falta de precipitaciones desembocó en graves problemas en las condiciones de vida, la economía y el medioambiente”41 teniendo que adoptar importantes medidas para abastecerse de agua, así como realizar grandes inversiones en infraestructura hídrica para garantizar el funcionamiento de la red de distribución, cifrándose los daños producidos como consecuencia de la sequía en 176.150 millones de euros; y, Rumanía, en 2012, donde los daños se estimaron en 806.720 millones de euros42. Destaca, no obstante, la ayuda que se vio obligada a solicitar Chipre en 2016, ante un suceso particularmente virulento, y que ilustra, a nuestro juicio, muy bien toda la cadena de daños que puede producirse como consecuencia de la sequía y escasez hídrica. En concreto, sobre este último evento, se constató que “durante el periodo comprendido entre octubre de 2015 y junio de 2016, Chipre experimentó muy pocas precipitaciones y repetidas olas de calor. La sequía resultante provocó la pérdida de cosechas, incendios en bosques y vegetación y escasez de agua. La escasez de agua tuvo una grave repercusión en la agricultura, en los hogares y en el medioambiente. En extensas zonas de los distritos de Nicosia, Larnaca y Famagusta, los cultivos de secano (como cebada, trigo y otros cultivos forrajeros no regados) sufrieron daños del 100%. La alimentación de las reservas de agua se vio gravemente reducida, especialmente el embalse de Kouris, principal fuente de suministro para las plantas de tratamiento y el regadío”. Como si las consecuencias mencionadas no fueran suficientes, asimismo, “a mediados de junio, una ola de calor desencadenó en Chipre dos grandes incendios forestales. El primero, en Argaka, destruyó una zona de 763 hectáreas del bosque estatal de Pafos. El segundo, en Solea, quemó una zona de 1897 hectáreas, la mayor parte de ellas pertenecientes al bosque estatal de Adelfoi”. Todo ello, provocó numerosos daños directos totales que se estimaron en 180.803 millones de euros43. Cuando hablemos sobre el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea profundizaremos también en otros supuestos donde Portugal y España, también han solicitado su activación.

Igualmente, fuera de nuestro continente, en el contexto global, hallamos cuantiosos ejemplos donde la escasez hídrica se ha revelado como un problema de primer orden situándose en las agendas políticas a nivel mundial. Así, por ejemplo, en Australia, en el período comprendido entre 1997-2010 tuvo lugar la conocida popularmente como Big Dry o Sequía del Milenio que supuso un cambio trascendental en la normativa sobre Derecho de Aguas del país llegando a afectar a derechos históricos consolidados, sobre todo, en el sector agrícola. Igualmente, esta acuciante situación de emergencia fue afrontada por el Estado con la puesta en marcha de diversas acciones. En este sentido, se impulsaron los mercados del agua flexibilizando los intercambios hídricos entre los agricultores44. Padeciendo posteriormente una importante sequía en el periodo 2019-2020, que obligó a adoptar fuertes restricciones al abastecimiento en la ciudad de Sídney45.

Al otro lado del Globo, en EE.UU. también se han dejado sentir los efectos de estos fenómenos. En concreto, en el Estado de California, ha sufrido un período de sequía muy intenso entre 2011-2016, ocasionando daños económicos valorados en 60.000 millones de dólares46 que ha suscitado un cambio importante en su normativa, especialmente, respecto a las aguas subterráneas47, y la puesta en marcha de todo un abanico de medidas con el California Water Action Plan48. En relación con ello, ARANA GARCÍA destaca la relevancia que se ha otorgado a las medidas de carácter local49. Otro ejemplo lo constituye Bolivia, donde ha sido calificada su situación mediante decreto como “desastre nacional” a causa de los incendios y sequía padecidos en 2015-2016 y en octubre de 2020, perdiendo una importante masa forestal, de la que, actualmente, en pleno 2021 no se han recuperado del todo.

Asimismo, en la actualidad, México es otro de los Estados que más padece la sequía. Este país, arrastra desde 2020 una escasez de precipitaciones y no logra abastecer todo el territorio, en consecuencia, se aproxima peligrosamente a sus niveles de sequía más altos registrados en los últimos 20 años. Un 87,56% del territorio sufre sequía en diferentes intensidades, y un 54% agoniza por la falta de lluvias. Incluso la NASA ha advertido de la situación con la publicación, el pasado 8 de mayo de 2021, de unas imágenes satelitales que muestran cómo las presas del país se encuentran en niveles excepcionalmente bajos que no dejan lugar a dudas.

Por otra parte, en el continente africano, los eventos de sequías son bastante numerosos, citamos a modo de ejemplo, entre los más graves, los casos de Somalia y Ciudad del Cabo debido a su magnitud. En primer lugar, en cuanto a Somalia, la Oficina de Información Diplomática del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación puso de manifiesto que en 2010-2011, coincidiendo con una de las sequías más extremas de las últimas décadas en el Cuerno de África, la ONU declaró en estado de hambruna a Somalia al verificar que 3,7 millones de personas se encontraban en riesgo y que 250.000 podían fallecer si no se intervenía inmediatamente. Atendiendo a la llamada de auxilio, España destinó en 2010 alrededor de 37 millones de dólares convirtiéndose en el primer país donante de ayuda humanitaria para Somalia, y unos 12 millones de dólares más en 2011. Igualmente, la sequía volvió a azotar este país entre finales de 2016 y principios de 201850. En segundo lugar, en cuanto a Ciudad del Cabo, hemos de decir que acaba de superar una tremenda sequía, si bien, sus consecuencias aún persisten y las medidas adoptadas no se pueden relajar. La escasez de recursos hídricos fue tal que el alcalde de la ciudad se vio obligado a declarar el estado de emergencia e imponer progresivamente fuertes límites de consumo a la población hasta alcanzar el nivel de 50 litros diarios por persona (que aún persiste), enfrentándose los infractores a fuertes multas o a que en sus hogares se les instalase un medidor que cesara el suministro una vez sobrepasado el límite permitido. Igualmente, se anunció que, si alcanzaba el denominado día cero a modo de una agónica cuenta atrás, (esto es, cuando los niveles de la presa que les abastece estuvieran bajo mínimos), se interrumpiría totalmente el suministro y los residentes tendrían que desplazarse hasta determinados puntos de recogida para proveerse de agua. Ese fatídico acontecimiento se fijó, inicialmente, para el 22 de abril de 2018, postergándose, posteriormente, gracias a las acciones jurídicas desplegadas, al 11 de mayo, luego al 4 de junio, al 9 de julio de 2018, y, finalmente, a 2019; todo ello, a medida que las fuertes medidas aplicadas lograban surtir efecto hasta considerar que se había superado la situación, aunque sin haber salido totalmente del nivel de alerta, por lo que, algunas medidas deben mantenerse en la actualidad. Este caso dramático de Ciudad del Cabo, sin duda, se trata de un ejemplo de las penurias que pueden sobrevenir si no se planifican adecuadamente los recursos hídricos por parte de los Poderes públicos.