Читать книгу Régimen jurídico administrativo de la sequía y escasez hídrica - Belén Burgos Garrido - Страница 6

El agua es un compuesto químico que se halla presente en todos los seres vivos sobre la faz de la Tierra, sin cuya presencia, devendría imposible la generación de alimentos y el mantenimiento del equilibrio de los ecosistemas.

En relación con esta cuestión, la necesidad del agua en la producción de recursos alimentarios ha sido subrayada por la Comisión Europea, quién, para la concienciación social en esta materia, cuantifica la cantidad de agua que se requiere para la producción de ciertos recursos básicos que consumimos prácticamente a diario. Así, por ejemplo, puntualiza que se precisan alrededor de 16.000 litros de agua para producir tan solo 1 kilo de carne de vacuno, 140 litros para una taza de café y 900 litros para apenas 1 kilo de maíz1. Cifras, sin duda, llamativas y desconocidas por la mayoría de los ciudadanos. Consideramos que esta cuestión debería llevarnos a reflexionar, en profundidad, sobre el agua que verdaderamente consumimos sir ser conscientes de ello, así como, sobre la categorización del agua como Derecho humano y sobre si se está cumpliendo convenientemente el derecho a la información medioambiental por parte de los Poderes Públicos2.

A lo anterior hemos de añadir que, los recursos hídricos son una pieza clave para el desempeño y desarrollo de multitud de sectores productivos, entorno a los cuales gira nuestra economía, como es el caso del sector agrario, turístico, energético o industrial, por citar solo algunos ejemplos. En relación a ello, tal y como se afirma en el Libro Blanco de la Economía del Agua de 2017, obra en la que intervienen un nutrido grupo de expertos de talla internacional compuesto por diversos Premios Nobeles, las conexiones entre la economía, el bienestar de la sociedad y el agua son absolutamente indiscutibles3. Por ello, podemos aseverar que el agua es un recurso estratégico básico, esencial, o de primer orden. Sin embargo, se trata de un recurso lamentablemente limitado4; y de ahí, a nuestro juicio, la especial protección que el Ordenamiento jurídico debe brindarle, de modo que sea salvaguardada tanto frente a los peligros de la contaminación como de un uso inadecuado. En este sentido, podemos destacar la necesidad de mantener la seguridad hídrica5 que constituye la provisión de agua en cantidad adecuada y en una calidad aceptable para la salud, el bienestar humano y el desarrollo socio-económico para lograr la producción de bienes y servicios y garantizar la conservación de los ecosistemas. Es decir, a nuestro juicio, no solo es necesario garantizar la abundancia de agua, sino que la misma reúna ciertos parámetros de calidad. Parámetros que, si se reducen o si el agua es adulterada pueden llegar, incluso, a afectar de modo notable a la salud pública.

La conservación del agua se erige, por tanto, en el pilar primordial para la supervivencia de todos los seres vivos, entre los que, evidentemente, nos hallamos incluidos los seres humanos. Esta afirmación, que, a priori, puede resultar una pura obviedad, se trata de una premisa que, lamentablemente en ciertas ocasiones, ha sido relegada al más profundo olvido tanto por parte de la ciudadanía como de nuestro propio legislador, al no otorgarle al agua el valor y la protección de la que es merecedora.

Además, como frontispicio de nuestra investigación, hemos de poner en valor una de las resoluciones más importantes de la Asamblea General de Naciones Unidas, se trata de su Resolución 64/292, de 28 julio 2010, en la que ha afirmado que el derecho al agua potable es un Derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida y del resto de derechos humanos. Queremos tener presente, desde el inicio de nuestra investigación, este dato para después valorar, si este derecho categorizado ahora como Derecho humano por la ONU, se haya o no suficientemente protegido en nuestro Ordenamiento jurídico cuando analicemos el régimen jurídico de las sequías y situaciones de escasez hídrica6.

En este orden de ideas, profundizando en la cuestión del agua como base de otros derechos ORTEGA GIMÉNEZ y LÓPEZ ÁLVAREZ apuntan que el Derecho humano al agua implica “el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable y asequible para el uso personal y doméstico”7. Asimismo, exponen que el agua y el saneamiento son indispensables para el desarrollo de una vida digna siendo el sustrato previo para la realización de otros derechos, por ejemplo, es fundamental para la producción de alimentos (derecho a una alimentación adecuada), para la higiene (derecho a la salud), para producir medios de subsistencia (derecho al trabajo), para la realización de determinadas actividades culturales (derecho a participar en la vida cultural). En definitiva, se trata de un derecho crucial, por lo que su ausencia, esto es, las situaciones de sequía y escasez que vamos a analizar, suponen, a nuestro juicio, una negación de este derecho y, por tanto, un resultado a evitar.

Lo cierto es que, en relación a ello, existe un consenso doctrinal unánime en que el deterioro ambiental puede implicar la violación de los derechos fundamentales8.

Asimismo, aparte de que el agua opere como un recurso estratégico básico, y que, se conceptúe como un Derecho humano por la ONU, una prueba más de la importancia del agua es la evidencia de que el 25 de septiembre 2015 los líderes mundiales acordaron un elenco de objetivos globales con la finalidad de erradicar la pobreza, proteger el planeta y asegurar la prosperidad de las personas. En particular, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoció a través de su Resolución A/RES/70/1, titulada “transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”, de 25 de septiembre de 2015, que, la disponibilidad del agua es uno de los ejes centrales de la nueva Agenda 2030, plasmando el acceso al agua, específicamente, como uno de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (en el ODS 6)9. En concreto, este objetivo aspira a “garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento para todos”. Para ello, se propugnan un conjunto de metas específicas a consumar antes de 2030. De especial interés para nuestro estudio es la submeta 6.4 que marca como un propósito a alcanzar el incremento y uso eficiente del agua, la protección de su extracción sostenible “y el abastecimiento de agua dulce para hacer frente a la escasez de agua y reducir considerablemente el número de personas que sufren falta de agua”. El abordaje jurídico de estos fenómenos constituye, en consecuencia, una necesidad. En relación con esta cuestión, podemos hablar del derecho del desarrollo sostenible, expresión que, como señalan algunos autores, “muestra ese vínculo estrecho entre la problemática medioambiental y la problemática de desarrollo de los Estados, con un punto de vista de protección de los derechos humanos”10. Efectivamente, a lo largo de nuestra investigación va a quedar demostrado cómo desarrollo y agua son conceptos interconectados.

En línea con lo expuesto, lo cierto es que, tal y como apunta MENÉNDEZ REXACH, “el reconocimiento internacional del Derecho humano al agua no significa que su efectividad incumba a instancias internacionales. Corresponde a los Estados o, en su caso, a las organizaciones infraestatales competentes”11. En este sentido, se requiere que ese reconocimiento del Derecho humano al agua en el plano internacional se traslade a los Ordenamientos jurídicos internos y que, tal y como hemos defendido en otros trabajos, se plasme en medidas concretas que garanticen su disfrute efectivo por todas las personas, entre las deben estar un abastecimiento de calidad, el saneamiento y la depuración de las aguas residuales y, por supuesto, medidas encaminadas a la conservación del recurso como son aquellas que gestionan las situaciones de sequía y escasez hídrica12.

A mayor abundamiento, hemos de puntualizar que el agua no sólo afecta únicamente al objetivo de desarrollo sostenible mencionado (el ODS 6), sino que, además, su existencia se requiere para la producción de alimento (ODS 2) y energía (ODS 7), así como para apoyar los medios de subsistencia (ODS 8) y la industria (ODS 9 y 12) y su ausencia se encuentra estrechamente relacionada con el fin de la pobreza (ODS 1) y con la aspiración a garantizar una vida sana, para lo que es necesario mantener unas mínimas condiciones de higiene (ODS 3). A lo anterior hemos de añadir que, se vincula con el ODS 11 cuyo objetivo es lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles, por lo que es esencial que estén dotados de infraestructuras básicas de agua. Y se reconoce que es vital para la protección y conservación de los ecosistemas marinos (ODS 14), así como para la protección, restablecimiento y promoción de los ecosistemas terrestres, la gestión sostenible de los bosques, la lucha contra la desertificación, y la detención de degradación de las tierras y la pérdida de la biodiversidad (ODS 15). Cuestiones, estas últimas fuertemente conectadas con el avance y extensión de los terrenos desérticos como consecuencia de las sequías y situaciones de escasez.

Deteniéndonos en el ODS 15, hemos de precisar que, la ONU advierte que entre los diversos desafíos que encara el desarrollo sostenible, se halla el incremento de la frecuencia y la intensidad de los desastres naturales que nos asolan, insistiendo en que “el agotamiento de los recursos naturales y los efectos negativos de la degradación del medioambiente, incluidas la desertificación, la sequía, la degradación de las tierras, la escasez de agua dulce y la pérdida de biodiversidad, aumentan y exacerban las dificultades a que se enfrenta la humanidad”13.Y reitera el carácter de Derecho humano que posee el agua potable y el saneamiento14. Igualmente, la citada resolución de la ONU recalca que el desarrollo social y económico de la humanidad depende de modo directo de la gestión sostenible de los recursos naturales de nuestro planeta. Y se muestran decididos a preservar y utilizar sosteniblemente los diversos recursos medioambientales entre los que se hallan los recursos hídricos y “a proteger la diversidad biológica, los ecosistemas y la flora y fauna silvestres”. Así como “a hacer frente a la escasez de agua y su contaminación, fortalecer la cooperación sobre la desertificación, la degradación de las tierras y la sequía y promover la resiliencia y la reducción del riesgo de desastres”. Es clara, por tanto, la postura de la ONU en relación con la importancia del agua.

El agua, por consiguiente, no solo es un objetivo específico del desarrollo sostenible, sino que podemos afirmar que, se trata de un recurso de marcado carácter transversal siendo el prerrequisito para logar el cumplimiento de multitud de objetivos del desarrollo sostenible que nos deben llevar a la prosperidad.

Lo cierto es que, como ya hemos manifestado en reiteradas ocasiones, la lucha contra el cambio climático debe ser afrontada desde una perspectiva holística y multinivel; holística, porque aparte de la intervención desde la óptica jurídica es ineludible la implicación de otros saberes como la ingeniería hidráulica, la economía, o la perspectiva medioambiental etc.; y, multinivel, porque las soluciones no solo han de venir desde la esfera internacional, estatal o autonómica, sino también desde el espacio local15. En este sentido, en el trabajo que ahora nos ocupa, evidenciaremos cómo es necesaria la implicación de todos estos sectores para poner en marcha todos los instrumentos jurídicos a nuestro alcance para luchar contra las situaciones de sequía y escasez y conseguir así una protección integral de los recursos hídricos.

En relación a ello, consideramos que es fundamental la intervención por parte de los Poderes Públicos en la gestión, control y preservación del agua, por lo que resulta de gran interés desarrollar un estudio jurídico pormenorizado.

Aparte de tener presente en nuestra investigación la perspectiva del agua como Derecho humano, hemos de partir también del Derecho humano a un medioambiente sano, concepto, indudablemente, vinculado al anterior, pero de un alcance más global, dado que, no sólo alcanza al medio hídrico. Este Derecho humano a un medioambiente sano se fundamenta en el principio de equidad generacional16. Y viene a significar que, si bien la generación presente ostenta el derecho a usar la Tierra y sus recursos naturales para satisfacer sus propias necesidades, debe transferir la Tierra a las generaciones futuras en una condición no peor a aquella en la que fue recibida, y ello, para que las mismas pueden, igualmente, cubrir sus necesidades propias; cuestión que es aplicable tanto a la diversidad de los recursos como a la calidad del medioambiente17y18. Principio que va a tener una importancia crucial, y que, se refleja en el hecho de no agotar los recursos hídricos, así como en la preservación de los ecosistemas.

Sin embargo, hemos de precisar que, a pesar de estas contundentes y enérgicas afirmaciones, los más recientes informes del Secretario General en los que se recopila la progresión de la observancia y cumplimiento de los ODS evidencian que, desgraciadamente, aún resta bastante por progresar para la consecución de estos logros. De este modo, en su informe de 201719 advierte que, uno de los focos más significativos para la concurrencia de enfermedades infecciosas, y consecuentemente, un ingente riesgo de mortalidad para la población, lo constituye la carencia de servicios de agua apta para el consumo20. Por consiguiente, no sólo se trata de disponer de agua en cantidad, sino con calidad21. A mayor abundamiento, en su informe de 201822, contiene reiteradas alusiones a la carestía de este recurso como causa del hambre en el mundo23 señalándola como la responsable de millones de muertes por falta de su consumo24, y, remarcando, en definitiva, que la escasez de agua se erige en un auténtico obstáculo para la conquista del desarrollo social y económico de los pueblos25. Palabras con las que no podemos estar más de acuerdo y evidencian la magnitud del problema.

Además, en el Informe Mundial de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos, de 2018, bajo la rúbrica “Soluciones basadas en la naturaleza para la gestión del agua”, indica que, la población afectada “por el deterioro de la tierra, desertificación y la sequía asciende a 1.800 millones de personas, convirtiéndola en la categoría más significativa de desastre natural basándose en la mortalidad y el impacto socioeconómico en relación al producto interno bruto (PIB) per cápita”. Concluyendo que, la sequía constituye “un problema crónico a largo plazo en comparación con los impactos a corto plazo de las inundaciones, siendo, posiblemente, la mayor amenaza del cambio climático”26.

Asimismo, en su informe de 2019, manifiesta que “aumentar el acceso al agua potable, el saneamiento y la higiene puede salvar millones de vidas al año y mejorar la asistencia escolar”27, por lo que disponer de agua supone también, sobre todo en ciertos países, acceder al ámbito educativo con todas las oportunidades de desarrollo personal y económico que ello conlleva. Y, pone el acento en que “2.000 millones de personas viven en países donde hay un alto nivel de estrés por la escasez de agua y unos 4.000 millones de personas sufren una escasez de agua grave durante al menos un mes al año”. Advirtiendo, además, que, en el último siglo, el consumo de agua a nivel mundial se ha incrementado a más del doble de la tasa de crecimiento demográfico. Este incremento poblacional, unido a la formidable urbanización, el desarrollo económico y las modalidades cambiantes de consumo impulsan la demanda de agua, que, a su vez, se recrudece con el cambio climático, estimándose que, “para el año 2030, 700 millones de personas podrían ser desplazadas por una escasez intensa de agua”28. Horizonte, ciertamente, nada lejano, causando auténtico vértigo este dato si pensamos que resta menos de una década para ello.

Finalmente, en su más reciente informe de 2020 bajo la rúbrica “Agua y cambio climático”, subraya que, “los altos niveles de estrés hídrico (la extracción de demasiada agua dulce de fuentes naturales en comparación con el agua dulce disponible) puede tener consecuencias devastadoras para el medioambiente y puede limitar o revertir el desarrollo sostenible. Si no se mitiga, el estrés hídrico puede llevar a la escasez de agua”29. Igualmente, en este informe se expone con precisión las afecciones que tendrá la sequía y escasez de agua en relación con las infraestructuras hídricas, los ecosistemas, los tremendos impactos en la salud humana, la agricultura y seguridad alimentaria, la energía y la industria, etc. En definitiva, destacando la más absoluta necesidad del agua para nuestra supervivencia. No se puede negar, por consiguiente, los continuos e insistentes avisos que la Organización de Naciones Unidas lleva realizando reiteradamente de un modo global sobre las consecuencias de estos fenómenos. Esperemos que los Poderes públicos se hagan eco de este llamamiento y que estas advertencias no se conviertan en la triste crónica de una muerte anunciada.

Finalmente, hemos de apuntar que, desde este abordaje inicial del problema, en nuestra opinión, en el contexto de la crisis sanitaria global provocada por el SARS-CoV-2 (COVID-19) que, actualmente, estamos padeciendo, el agua se ha erigido en un recurso absolutamente esencial en relación con la salud pública, siendo un factor de acción y contención en todo lo relacionado con la emergencia sanitaria provocada por la pandemia del COVID-19. Y ello, porque resulta imprescindible para mantener unas mínimas condiciones de higiene. Por lo que, consideramos que, preservar este recurso supone, en definitiva, preservar la salud y la vida. En este sentido, estimamos que, el binomio agua-salud resulta ineludible.