Читать книгу Régimen jurídico administrativo de la sequía y escasez hídrica - Belén Burgos Garrido - Страница 5

Siempre es motivo de satisfacción realizar el prólogo de un trabajo científico y académico. En esta ocasión, el placer es doble, a la alegría de presentar un libro de sumo interés para la comunidad científica se suma el orgullo de que la autoría del libro prologado corresponda a una joven investigadora del Departamento de Derecho administrativo de la Universidad de Granada a la que estoy tratando de orientar en sus primeros pasos universitarios.

Se trata, además, de un trabajo que se inserta en uno de los diferentes proyectos de investigación que en torno al agua estamos llevando a cabo en el seno del grupo de investigación que tengo el honor de dirigir y en el que la autora se encuentra realizando la tesis doctoral también sobre el sector del agua.

Fruto de la intensa actividad que hemos desarrollado en los últimos años en el seno del grupo de investigación Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Energía (MOE) en relación al agua, recientemente y junto con el profesor de la Universidad Oberta de Catalunya, Javier Miranzo, acabo de publicar otra monografía con una temática muy cercana a la tratada por Belén Burgos en esta obra que ahora prologo. En el libro La gestión de la escasez de agua y de las sequías por parte de las entidades locales. Guía para una buena gestión eficiente (Edit. Aranzadi, 2021), el profesor Miranzo y yo nos ocupamos de un aspecto concreto de los muchos que también se tratan en este libro que estoy presentando, me refiero al papel de la Administración Local en la gestión de estas situaciones extremas de escasez de agua.

El contenido del libro que ahora se publica es muy amplio y trata de analizar el fenómeno de la escasez y de las sequías desde una perspectiva más global. Describiré, muy brevemente, el contenido de la obra. Además de diferenciar técnicamente estas dos situaciones, escasez y sequía, el libro analiza la organización administrativa que se encarga de la gestión de estas situaciones y que, como en todo lo que tiene que ver con el agua, supone implicar a todas las Administraciones públicas territoriales de nuestro país, aunque cada una con diferente protagonismo y con diferentes potestades y, por tanto, responsabilidades.

En uno de los, sin duda, apartados centrales del libro, se analiza con profundidad el que podríamos denominar Derecho material de las sequías y la escasez. En dicho apartado tercero se analizan con detalle todas las técnicas jurídicas que ofrece el Derecho de aguas para solucionar estas, cada vez más recurrentes situaciones (contratos de cesión de derechos, centros de intercambio de derecho, revisión de concesiones, etc.) así como los instrumentos de planificación específicamente creados para prevenir y, sobre todo, paliar los efectos de situaciones de sequía (planes especiales y planes de emergencia, además de los propios planes hidrológicos de cuenca).

Pero, como bien estudia la autora, las medidas de lucha contra la sequía y la escasez no se encuentran exclusivamente en el Derecho de aguas. Derivado del carácter transversal del agua, nuestro sistema jurídico contiene previsiones indirectas pero que también pueden ayudar a lograr el objetivo central del moderno derecho de aguas, la seguridad hídrica. Medidas de aseguramiento, fiscales, urbanísticas, educativas e investigadoras, son algunas de las herramientas que el Estado podría utilizar para lograr ese objetivo y principio esencial de la seguridad hídrica.

Finalmente, se incorpora un último apartado que cabe calificar como muy novedoso y, por tanto, interesante. Me refiero a la responsabilidad administrativa en situaciones de sequía y escasez hídrica. Como bien sabemos, desgraciadamente, en muchas ocasiones, ha tenido que ser la responsabilidad administrativa la que termine marcando estándares de calidad en el funcionamiento de los servicios y responsabilidades públicas. Quizás tengamos que esperar a que tengan lugar condenas importantes vía responsabilidad patrimonial por inactividad para que la Administración termine de reaccionar y de asumir con todas sus consecuencias la necesidad de adoptar un papel principalmente preventivo y no exclusivamente reactivo en la gestión de la escasez y las sequías hídricas.

Pero si el libro, como acabamos de apuntar, es muy rico en cuanto a contenidos y descripción del régimen jurídico de las sequías en el Derecho español, la parte más importante y transcendente de la obra se encuentra en las conclusiones. En las 12 conclusiones que se incluyen en la parte final del libro es donde están las aportaciones más interesantes de cara a corregir y mejorar holísticamente todo el sistema regulatorio que directa o indirectamente trata de asegurar la resiliencia frente a situaciones de escasez o sequía hídrica.

Estamos ante lo que podríamos considerar 12 de los posibles nuevos mandamientos de la seguridad hídrica o 12 de los elementos con los que dotar de contenido el, por ahora, ambiguo y poliédrico principio de seguridad hídrica. Las 12 conclusiones con las que finaliza el libro van más allá del ámbito estricto del régimen jurídico de las sequías y se pueden considerar medidas y propuestas esenciales para la configuración de un sistema completo, más eficaz y garantizador de la seguridad hídrica.

Algunas de esas propuestas son indiscutibles y creo que se pueden aceptar sin más por todos. Sin embargo, como es propio de la configuración jurídica, hay alguna propuesta que personalmente no comparto y que, bajo mi punto de vista, requeriría un mayor debate y discusión. Así, por ejemplo, en la primera de las conclusiones la autora defiende la conveniencia del reconocimiento del Derecho humano al agua en la Constitución Española como requisito necesario para la plenitud de este Derecho reconocido por la Asamblea General de la ONU en su Resolución de 2010.

Como en todas las Constituciones de los países donde el Derecho Humano al agua está materialmente garantizado, la española no lo reconoce expresa y directamente, quizás, porque no es necesario. Tradicionalmente, sólo los Estados con modelos territoriales descentralizados (Alemania, Austria, España) incluyen la referencia al agua para evitar conflictos entre territorios y distribuir territorialmente las competencias sobre este bien esencial para la vida. La Constitución Española de 1978 no declaró las aguas como bien de dominio público a diferencia de lo que sí hizo con la zona marítimo-terrestre, las playas o el mar territorial y ello a pesar de que se planteó esta opción. Aunque el agua como bien reúna las características propias de un bien privado, consideradas sus características en conjunto, nadie puede negarle su carácter de recurso natural indispensable para la vida y, por tanto, su consideración como bien público global. Sin embargo, se prefirió dejar al legislador ordinario para que tomara esa decisión como finalmente hizo en la Ley de Aguas de 1985.

Aunque no tiene ese reconocimiento directo en la propia Constitución, sin duda, el agua está presente indirectamente en numerosas partes de aquélla. Así, en primer lugar, el agua se puede considerar incluida en el Derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. De hecho, el reforzamiento de esta conexión de agua con el medio ambiente es uno de los principios esenciales del Derecho de aguas actual. De esta consideración se deriva, entre otras muchas consecuencias, que el uso de agua como elemento indispensable para el desarrollo económico, tenga que conciliarse con su condición de recurso natural y que, por tanto, su uso tenga que ser racional y sostenible para preservar su calidad procurando la protección de los ecosistemas que de él dependen. Pero, además, obviamente, el acceso al agua está ligado a otros derechos constitucionales fundamentales como el Derecho a la vida, a la protección de la salud y a una vivienda digna y adecuada, entre otros.

La Constitución reconoce dos tipos de Derechos, los de libertad que son muy sencillos de reconocer y los de prestación que son muy difíciles de manejar y de reconocer en una norma fundamental. El reconocimiento de derechos de prestación en la Constitución es una cuestión muy delicada que puede generar confusión y, lo que es peor, en muchos casos, generar frustración social dado que no es posible materializar o garantizar jurídicamente muchos de ellos siendo respetuoso con los postulados de una economía liberal de mercado.

Pero, como decía, no es necesario reconocer derechos de prestación a nivel constitucional para garantizar su prestación en sociedades desarrolladas. Así, por ejemplo, el verdadero y efectivo reconocimiento del Derecho humano al agua en el sentido prestacional con el que normalmente se identifica este Derecho, se produce en el caso español a nivel legal ordinario, principalmente, en la legislación de régimen local con el reconocimiento del derecho a los servicios públicos de abastecimiento y saneamiento, así como con el consiguiente derecho subjetivo a exigir su cumplimiento. Las características del servicio público, asimilables también a la categoría procedente de la Unión Europea de servicios de interés general, hacen el resto: continuidad, mutabilidad, igualdad, calidad y asequibilidad. El reconocimiento legal de un derecho a la prestación de unos determinados servicios públicos que conforman el Derecho humano al agua, además, con estas características que son propias de todo servicio público, es una garantía más que suficiente.

Otra cosa es que a lo que nos refiramos sea al establecimiento formal de una garantía mínima vital de una determinada cantidad de agua por persona y día de manera gratuita. Esta es una cuestión que, bajo mi punto de vista, excede del papel que corresponde a una Constitución de los derechos que puede y debe reconocer una Constitución. Curiosamente, el debate no se plantea en torno a otros bienes esenciales para la ciudadanía como la energía, las telecomunicaciones o el mismo alimento. No hay movimientos que defiendan, al menos con la misma fuerza, la necesidad de reconocer constitucionalmente un número de horas de energía eléctrica al día, un mínimo de combustible o unos gigas de internet para todos y cada uno de los ciudadanos de un país. Esto es algo que en una economía liberal de mercado se provee de manera privada y automática a todos los ciudadanos. Para aquellos ciudadanos que estén por debajo de los estándares medios de una sociedad avanzada y que privadamente no puedan acceder a dichos servicios, el Estado Social de Derecho establece diversos medios y herramientas ordinarias para lograr que todo el mundo tenga garantizado este mínimo vital.

La materialización del Derecho humano al agua pasa, en primer lugar, por la desideologización del debate. Hay que sacar el agua de las tripas del enfrentamiento político cada vez más polarizado porque, paradójicamente, estas posiciones populistas son un estorbo y una distorsión innecesaria para el logro de un objetivo tan consensuado y garantizado como el Derecho humano al agua. Curiosamente, las escasas constituciones que tienen reconocido formalmente el Derecho humano al agua proceden de países donde materialmente no se tiene acceso a este bien y donde la inclusión de este Derecho en su Carta Magna no ha contribuido en nada (a veces todo lo contrario) a su consecución.

Si hablamos, por ejemplo, de los servicios urbanos del agua, los modelos que acreditan un mejor funcionamiento y un aseguramiento real y efectivo de ese Derecho humano al agua son los que utilizan fórmulas englobables en la macro categoría de la colaboración público-privada. Creo que no debe costar demasiado trabajo reconocer esta realidad. Ahora bien, para que siga siendo cierta y para garantizar el correcto funcionamiento de este sistema, debemos darles una vuelta a las responsabilidades de cada uno, lo público y lo privado. Cada una de las unidades que integran este par (público-privado) debe cumplir rigurosamente con su función y cometido. Así, la parte pública debe ocuparse de vigilar que la parte privada se encargue correctamente de las funciones que la parte pública le haya encomendado y no renunciar a su deber de supervisión o, lo que es peor, tratar de obtener prebendas de la iniciativa privada a cambio de “mirar para otro lado”. Esta labor de control y de supervisión del titular del servicio, la Administración, sobre la parte privada responsable de la gestión y prestación material de las actividades incluibles en el ciclo integral del agua, es la clave del sistema que, además, se puede trasladar a otras actividades que afectan al sector del agua, así como a otros servicios y actividades públicas.

En definitiva, no comparto la opinión de la autora en este apartado, pero considero el debate muy sugerente. El resto de conclusiones a las que llega Belén Burgos son igual de ricas, polémicas y trascendentes para el entero sector del agua. Me referiré a continuación a algunas de ellas. Así, por ejemplo, se concluye con la necesidad de encontrar unos efectivos indicadores hidrológicos propios y estandarizados que permitan diferenciar cuando estamos ante un período de escasez o de sequía, elementos que facilitarían a los técnicos la información necesaria para la aplicación de las medidas adecuadas. Con estos indicadores, además, se reduciría la discrecionalidad de la Administración a la hora de tomar las importantes decisiones que pueden adoptarse en este ámbito permitiendo un control mucho más eficaz.

Por otra parte, respecto al fundamento de la intervención pública ante situaciones de sequías y escasez, se defiende la necesidad del cambio de perspectiva en su gestión. Así, debería de pasarse de una visión propia de la gestión de crisis a la perspectiva de la gestión de riesgos. Es decir, hay que pasar de centrar las políticas públicas en medidas reactivas-paliativas a medidas de carácter preventivas y propias de la gestión de riesgos.

Otra de las conclusiones del libro tiene que ver con la organización administrativa. En un Estado tan descentralizado como el español, con tantos actores públicos en cualquier ámbito de intervención, pero especialmente en el del agua, la organización administrativa debe ser objeto de atención preferente. Hay que seguir buscando el nivel administrativo más eficiente y eficaz para cada ámbito de responsabilidad. Esta es una necesidad urgente en los servicios urbanos del agua, pero también resulta esencial en la búsqueda de la garantía de la seguridad hídrica, por ejemplo, en la gestión de la escasez y las sequías. Es otro ejemplo más que redunda en la idea de despolitizar el agua y buscar criterios técnicos para la toma de decisiones al margen de la contienda política. Además, en la gestión del agua debe recuperarse un principio esencial de todo Estado que se considere como tal en la gestión del agua, la solidaridad interterritorial, con todos los matices y precisiones que se quiera.

En el ámbito organizativo hay que situar igualmente otra de las conclusiones interesantes del libro y que tiene que ver con la propuesta de creación de un Observatorio Nacional de Sequías con la finalidad de mejorar la información, la investigación y el conocimiento en materia de escasez y sequías.

En la Conclusión número VI, la autora realiza diversas propuestas de mejora de las herramientas previstas para la gestión de la escasez y las sequías en normas como la Ley de Aguas, la Ley del Plan Hidrológico Nacional o el Reglamento de Planificación Hidrológica. Conectada con esta conclusión, la siguiente, aboga también por la necesidad de coordinar mejor la legislación de aguas con la urbanística y la de protección civil dado el carácter transversal de la regulación del agua.

La Conclusión octava, bajo el título de la necesidad de adoptar medidas preventivas que impliquen un mayor respeto al medioambiente, incluye propuestas muy consensuadas y alguna otra que merecería una mayor discusión o con la que, al menos, mantengo alguna discrepancia. Me parece muy necesaria la revisión de la política de precios del agua tendiendo a cumplir en toda su extensión, el principio de recuperación de costes, así como otras medidas eminentemente ambientales como podría ser la recarga de acuíferos en momento de abundancia de agua. Sin embargo, la regulación de los caudales ecológicos merece una mayor reflexión y detenimiento tal y como ha defendido recientemente FANLO LORAS en un trabajo muy interesante (“Los caudales ecológicos como herramienta para armonizar los objetivos ambientales y socioeconómicos de la planificación hidrológica” en el número 59 de la Revista Aranzadi de Derecho del Medioambiente).

De no ser por la a veces criticada, sin razón, regulación de las aguas en la mayor parte del territorio español, los caudales ecológicos durante gran parte del año en numerosas cuencas hidrográficas, simplemente, serían igual a 0. La consideración de los caudales ecológicos como una especie de nuevo tótem del Derecho de aguas debe ser replanteada y se hace imprescindible la revisión de los criterios y las técnicas necesarias para su fijación y control. El desarrollo sostenible es un juego de equilibrios que en el ámbito del agua implica la necesidad de armonizar todos los posibles usos en juego. Evidentemente, la visión ambiental del agua es uno de los principios esenciales que estructura el moderno Derecho de aguas, sin embargo, junto a este principio existen otros igualmente garantizados jurídicamente con los que debe armonizarse.

La necesidad de potenciar los recursos hídricos no convencionales como la regeneración y la reutilización del agua, así como la necesidad de mejorar la inversión en infraestructuras relacionadas del agua, son medidas sobre las que no podemos más que estar de acuerdo sin matices. La llegada de los fondos Next Generation son una oportunidad que no podemos dejar pasar si, de verdad, queremos demostrar que la concienciación sobre el valor y la importancia del agua es una realidad y no un mero y vacío eslogan ecologista. Aunque el destino y reparto final de este dinero está aún por definir del todo, la información que maneja el sector del agua no es especialmente optimista por el momento. La cantidad inicial y directamente prevista para infraestructuras hidráulicas no es extraordinaria y parece que se va a mantener en proporción a lo que el sector del agua representa para el PIB español. Esta cifra se refiere a inversiones directas en infraestructuras hidráulicas, cabe la posibilidad, sin embargo, de que lleguen fondos extraordinarios para infraestructuras hidráulicas con cargo a unos objetivos que parecen ser prioritarios, energías renovables y digitalización.

Precisamente, el tema de la digitalización es otra de las cuestiones esenciales y más importantes del futuro en la gestión del agua y que son objeto de tratamiento en la obra que presentamos. Tanto en el ciclo urbano del agua como en el gran consumidor de agua, el regadío, la implementación de un Plan de digitalización de la Administración del Agua tal y como propone la autora resulta irrenunciable.

Al margen de dedicar una conclusión específica al mencionado tema de la responsabilidad patrimonial de la Administración por una mala gestión de sus competencias y responsabilidades en la gestión de la escasez y de las sequías, el cuadro de conclusiones termina con un principio que es el que, me atrevo a decir, da sentido a todo el libro y, si me apuran, al Derecho de aguas del futuro, la seguridad hídrica como eje de la sostenibilidad. Queda aún mucho camino por recorrer hasta encontrar los perfiles jurídicos que doten de contenido a este megaprincipio de la seguridad hídrica. Pero eso queda para los próximos trabajos de la autora.

Estamos, en definitiva, ante un gran libro que augura una brillante carrera universitaria de su autora y de la que esperamos se convierta en una referencia en este sector tan complejo del ordenamiento jurídico administrativo como es el del agua. Su próxima parada debe ser la tesis doctoral en la que, estoy seguro, demostrará su madurez investigadora presentándonos un trabajo de referencia que la sitúe definitivamente en un lugar de privilegio en el mundo académico y profesional del oro del Siglo XXI, el agua.

Estanislao Arana García

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad de Granada