Читать книгу La fiscalidad del emprendimiento - Carlos de Pablo Varona - Страница 20

Las políticas públicas de fomento de la creación de empresas han experimentado en las economías avanzadas desde el cambio de milenio –especialmente a raíz de la Gran Recesión– un importante desarrollo. La cada vez más nítida relación entre competitividad y actividad emprendedora reflejada, entre otros, por los trabajos enmarcados en el GEM ha llevado a los gobiernos a incrementar y hacer más sofisticados los instrumentos de impulso dirigidos al colectivo de los nuevos empresarios. Lo cual ha supuesto la adaptación de la intervención gubernamental a las características de la antes aludida entrepreneurship economy16).

Como se ha mencionado en los apartados introductorios, España no ha sido una excepción en el impulso emprendedor: viveros de empresas, oficinas de asesoramiento, ventanillas únicas, cursos de formación, avales para nuevos empresarios, subvenciones a la economía social, etc. El elenco de actuaciones es amplísimo y su titularidad se reparte, con desigual grado de intensidad, entre el Estado, las comunidades autónomas, los ayuntamientos y las diputaciones provinciales, sin olvidar que entidades como las universidades o las cámaras de comercio también ejecutan programas financiados con fondos públicos.

Para dar una idea acerca de en qué se ha traducido este dinamismo institucional basta citar que el estudio sobre la situación de la actividad de fomento del emprendimiento que realizó la DGPYME en 2010 identificó más de 2.800 plataformas públicas dedicadas a este cometido17). Para un país que se dotó tardíamente de una política que tuviera como objetivo el impulso de la competitividad a través de la creación de empresas, puede interpretarse de manera muy positiva que en plena recesión estuviesen ya en marcha tantas iniciativas.

Sin embargo, si se mira más allá de estos números se podrá comprobar que la realidad no es tan favorable, pues, han sido notas características de este acelerado despliegue de apoyos la dispersión institucional, la falta de coordinación y la escasez de puentes de colaboración con el sector privado18). Como acertadamente indican los profesores Velasco y Saiz, la propia sobreoferta de actuaciones es señal de que no existe una política de emprendedores madura19).

La dispersión de los incentivos públicos en un maremágnum institucional no facilita que su existencia sea conocida por los beneficiarios potenciales y genera incertidumbre acerca de las particularidades de cada administración para concederlos. Por otra parte, la descoordinación, las duplicidades y la falta de sinergias van en detrimento de la eficiencia de esta línea de actuación.

La Ley de Emprendedores supuso un avance notable en la coordinación entre administraciones públicas en materia de constitución telemática de empresas, al potenciar la red CIRCE y los Puntos de Atención al Emprendedor. Sin embargo, no llegó a establecer un marco común para la concertación de las actuaciones de fomento distintas de la tramitación administrativa. La adopción de una verdadera estrategia nacional para el impulso de los emprendedores es todavía una de las asignaturas pendientes de la administración pública española.

Sin salir del ámbito de la eficiencia de la intervención pública, mención aparte merece la escasa penetración de la cultura de la evaluación entre los gestores de los programas de apoyo a los emprendedores. En consonancia con lo que ocurre en otros ámbitos de actuación pública en España, los resultados del ingente número de iniciativas públicas a favor de la creación de empresas, ya sea en régimen de gestión directa o indirecta, no han enjuiciados de manera rigurosa.

La creación de mecanismos destinados a la evaluación de la actividad administrativa es esencial tanto desde el punto de vista de la transparencia y la responsabilidad en la gestión pública como de la operatividad: lo primero es una exigencia para el buen funcionamiento de un sistema democrático, pues sin información difícilmente la ciudadanía podrá enjuiciar la labor de sus gobernantes; lo segundo es un principio básico para buscar el alineamiento de los objetivos con los resultados, asegurando la mejora continua.

A pesar de lo incontrovertible de estos principios en los Estados desarrollados y del aumento de los recursos dirigidos al fomento del emprendimiento, la evaluación es la gran olvidada en el ciclo de esta política pública20).

El problema no es tanto la ausencia total de instrumentos de seguimiento asociados a las diferentes actuaciones como su alcance limitado a la hora de revelar los efectos de la intervención pública. De este modo, por ejemplo, estamos seguros de que la inmensa mayoría de los viveros de empresas de nuestro país, si no todos, registran el nivel de ocupación de los despachos, el número de emprendedores vinculados al mismo, el tiempo de permanencia y el uso de los servicios de asesoramiento o formación complementarios que pudieran existir.

Sin embargo, son muy pocos los que llevan el análisis más allá preocupándose por valorar si precisamente ese aprovechamiento del espacio y de los servicios de acompañamiento está contribuyendo al éxito de las empresas incubadas o si, por el contrario, su crecimiento se hubiera producido igualmente fuera de esa infraestructura21). Tampoco abundan los estudios que contrasten los recursos públicos invertidos con los beneficios generados22).

No es algo exclusivo del caso español. La OCDE denuncia que el nivel de análisis de las políticas de emprendedores tiende a quedarse en los procesos –outputs– sin llegar a abordar el impacto que los mismos tienen en la realidad sobre la que actúan –outcomes– 23). Entre los elementos que han lastrado la implantación de vías para evaluar la marcha de los programas de emprendedores, la OCDE menciona la imprecisión de los objetivos con los que son creados por la Administración, así como la falta de familiaridad de los gestores públicos con las metodologías adecuadas. Estas últimas proceden de áreas del conocimiento científico alejadas de la práctica de la gestión pública y necesariamente revisten cierta complejidad cuando se pretende aislar los efectos de las actuaciones públicas respecto a factores extraños a la política evaluada24).

Por todo lo anterior, también es una tarea a acometer con urgencia en los próximos años sentar las bases para saber qué programas funcionan mejor desde el punto de vista de la eficacia y de la eficiencia; cuáles deberían ser modificados para que mejore su rendimiento, y cuáles simplemente tendrían que eliminarse. Ello pasa por concienciar a políticos y directivos públicos acerca de la importancia de fijar objetivos claros y alineados con las necesidades de los emprendedores en las fases de diseño de las actuaciones. Una vez implementadas estas, toca contrastar la utilidad generada para los emprendedores con el coste que la intervención administrativa ha supuesto para el contribuyente.

De manera paralela, sería también conveniente potenciar el desarrollo de metodologías específicas que aúnen rigor y versatilidad en el análisis de los efectos de la intervención de cara a facilitar la tarea a los gestores de los programas objeto de evaluación25).