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Im Zusammenhang mit der Erörterung der polizei- und ordnungsrechtlichen Standardermächtigungen soll auf das Problem der Rechtsnatur der polizei- und ordnungsrechtlichen Standardmaßnahmen eingegangen werden. Von der Rechtsnatur der Standardmaßnahmen hängen entscheidende Fragen ab, insbesondere ob das Verwaltungsverfahrensgesetz NRW anwendbar ist (vgl. §§ 1, 2, 9 VwVfG NRW) und wie der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz ausgestaltet ist.

JURIQ-Klausurtipp

Wenn Sie in einer Fallbearbeitung die Erfolgsaussichten eines Rechtsbehelfs prüfen sollen, müssten Sie dieses Problem bereits in der Zulässigkeit des Rechtsbehelfs unter dem Punkt „Statthafte Klageart“ thematisieren, denn die statthafte Klageart bestimmt sich maßgeblich danach, ob eine hoheitlich Maßnahme als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist oder nicht. Zentrale Frage ist hierbei stets, ob eine Maßnahme eine Regelung i.S.d. § 35 VwVfG NRW enthält.

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Beispiel

Auf seiner Streifenfahrt durch die Innenstadt von K entdeckt der Polizeibeamte A einen Mann, der auffällig in seinem Rucksack kramt, aus dem lange Kabel und Schnüre heraushängen. A geht zu dem Mann hin, fordert ihn auf, anzuhalten und seinen Personalausweis vorzuzeigen. Bei der Durchsuchung des Rucksacks findet A anschließend eine selbst gebastelte Bombenattrappe, die bei einem geplanten Banküberfall zum Einsatz kommen sollte.

Die Rechtsnatur von polizei- und ordnungsrechtlichen Standardmaßnahmen ist umstritten:

Nach einer Ansicht stellen die polizei- und ordnungsrechtlichen Standardmaßnahmen stets Verwaltungsakte i.S.d. § 35 VwVfG NRW dar. Diese Ansicht steht auf dem Standpunkt, dass die Standardmaßnahmen immer gleichzeitig eine konkludente Duldungsverfügung beinhalten. Mit einer Standardmaßnahme werde dem Adressaten ein Handeln aufgegeben, bei dem es sich grundsätzlich um ein Ge- oder Verbot handele. Die mittels Verwaltungsakt getroffene Regelung liege in der konkludenten Duldung der Standardmaßnahme, die mit der Standardmaßnahme verbunden sei.[32] Nach dieser Ansicht stellen alle Standardmaßnahmen in unserem Beispiel oben (das Anhalten des Mannes zwecks Identitätsfeststellung, die Aufforderung, den Personalausweis zu zeigen, und die Durchsuchung des Rucksacks) Verwaltungsakte i.S.d. § 35 S. 1 VwVfG NRW dar.

Dieser Ansicht steht eine diametral entgegengesetzte Auffassung gegenüber, die annimmt, dass die polizei- bzw. ordnungsrechtlichen Standardmaßnahmen immer Realakte darstellen. Standardmaßnahmen berechtigten nur dazu, Tathandlungen vorzunehmen. Diese Auffassung stellt auf das äußere Erscheinungsbild der Standardmaßnahmen ab, die nach ihrem tatsächlichen Geschehensablauf in erster Linie darauf gerichtet sind, einen tatsächlichen Erfolg herbeizuführen.[33] Nach dieser Ansicht stellen alle Standardmaßnahmen in unserem Beispiel oben (das Anhalten des Mannes zwecks Identitätsfeststellung, die Aufforderung, den Personalausweis zu zeigen, und die Durchsuchung des Rucksacks) Realakte dar.

Zwischen diesen beiden extremen Positionen findet sich eine dritte Ansicht, die die Rechtsnatur von Standardmaßnahmen differenziert beurteilt: Sofern Standardmaßnahmen ganz eindeutig den Erlass von Ge- oder Verboten gegenüber dem anwesenden Adressaten enthielten, seien sie als Verwaltungsakte i.S.d. § 35 VwVfG NRW zu qualifizieren. Mangels Regelung seien manche Standardmaßnahmen aber dagegen nur als Realakte zu qualifizieren. Hier mache schon der Wortlaut der Standardermächtigung deutlich, dass die betreffende Standardmaßnahme nur ein tatsächliches, reales hoheitliches Handeln zum Gegenstand habe (z.B. der Gewahrsam).[34] Außerdem überzeuge die Konstruktion eines Verwaltungsaktes mittels Fiktion einer Duldungsverfügung in den Fällen nicht, in denen der Betroffene nicht anwesend sei und dem fiktiven Erlass einer Duldungsverfügung kein Adressat gegenüberstehe.[35] Nach dieser Ansicht sind das Anhalten des Mannes zwecks Identitätsfeststellung und die Aufforderung des Mannes, den Personalausweis zu zeigen, als Verwaltungsakte zu qualifizieren, während die Durchsuchung des Rucksacks einen Realakt darstellt.

JURIQ-Klausurtipp

Alle drei Ansichten sind vertretbar. Aus klausurtaktischen Gründen kann es regelmäßig empfehlenswert sein, der ersten Ansicht zu folgen, die die Standardmaßnahmen immer als Verwaltungsakt qualifiziert, weil Sie dann Ihren Fall z.B. in einer Anfechtungskonstellation prüfen können. Nicht unberechtigt scheint aber zumindest der von der dritten Ansicht gegen die erste Ansicht erhobene Einwand in Bezug auf die Konstruktion eines Verwaltungsaktes mittels Fiktion einer Duldungsverfügung bei einem abwesenden Betroffenen zu sein. In einer solchen Fallkonstellation dürfte eine differenzierte Betrachtung angezeigt sein und müsste die Annahme eines Verwaltungsaktes überzeugend begründet werden.

Sofern Sie das Vorliegen eines Verwaltungsaktes verneinen und statt dessen einen Realakt bejahen, kann sich der Betroffene hiergegen mittels allgemeiner Leistungsklage und nach § 123 VwGO zur Wehr setzen.