Читать книгу Historia económica de la Argentina - Domingo Felipe Cavallo - Страница 8

La economía de la Argentina es enigmática: muchos episodios durante los 200 años como nación independiente son difíciles de explicar en términos estrictamente económicos. Por eso, debemos relacionar los eventos económicos, plagados de conflictos de interés, con las circunstancias políticas, las condiciones externas y las discusiones ideológicas.

En tal sentido, este libro pretende proponer una relación entre los acontecimientos históricos y lo que ocurre actualmente a través de todos estos ángulos. También intenta transmitir las lecciones relevantes de la experiencia argentina a investigadores y políticos que estudian o enfrentan problemas similares en otros países.

La obra se compone de dos partes diferentes: una historia económica de la Argentina desde el período colonial español hasta 1990, que escribieron en coautoría Domingo Cavallo y Sonia Cavallo Runde; y una exposición de Domingo Cavallo sobre las reformas y contrarreformas de los últimos veinticinco años.

Como se sabe, existen publicaciones excelentes de la historia argentina para el período elegido. Nos hemos valido de los trabajos de Luis Alberto Romero, Tulio Halperín Donghi, José Ignacio García Hamilton, David Rock, Jonathan Brown, Alejandro Bunge, Carlos Díaz Alejandro, Roberto Cortés Conde, Gerardo Della Paolera, Alan Taylor, Juan José Llach, Juan Carlos De Pablo, Pablo Gerchunoff, Orlando Ferreres y muchos otros a los que citamos como referencias.

La única originalidad que reclamamos para las partes I a IV del libro se centra en la selección de episodios, que merecen especial atención para entender cabalmente los problemas actuales y ofrecer lecciones útiles para nuestro futuro y el de otros países. También hay cierta originalidad en nuestro enfoque político, pues tratamos de vincular los acontecimientos políticos y económicos de manera deliberada con las discusiones ideológicas y echar luz sobre los tantos conflictos de interés entre grupos organizados para presionar. Este análisis sociológico persigue explicar por qué las administraciones no pudieron llevar adelante las políticas imprescindibles para resolver los problemas o, por qué, frecuente y drásticamente, cambiaron las reglas de juego en la dirección incorrecta.

La Parte V se centra en la opinión personal del autor tanto sobre los méritos como sobre los inconvenientes creados por las decisiones adoptadas en el período 1990-2015, muy diferente de la narrativa de los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner. Durante los 12 años en que ostentaron el poder no se privaron de gastar el dinero de los contribuyentes para publicitar y propagandear su versión de la historia. La Argentina se benefició de condiciones externas en extremo favorables durante el boom de las commodities entre 2003 y 2012, lo que ayudó a esconder los graves desequilibrios que se crearon. Esta parte del libro es responsabilidad exclusiva de Domingo Cavallo y por eso –a pesar del consejo contrario de los editores–, usamos la primera persona del singular.

En los 200 años desde el nacimiento de la Argentina independiente y soberana, los fenómenos mundiales más relevantes que ayudan a entender su historia económica son los dos episodios de globalización. El primero se extendió desde 1860 hasta 1930 y el segundo comenzó en 1945 y continúa hasta hoy.

La primera ola de globalización la lideró Gran Bretaña hasta 1914, comenzó a debilitarse con la Primera Guerra Mundial y terminó cuando se produjo la Gran Depresión en los Estados Unidos, el país que estaba desplazando a Gran Bretaña como el líder de la producción mundial.

La segunda ola de globalización comenzó en 1945 cuando los Estados Unidos emergieron de la Segunda Guerra Mundial como la potencia líder de la economía mundial. En la actualidad, después de siete décadas de vicisitudes, este proceso continúa, si bien hay poderosos actores nuevos que disputan el poder económico y militar a los Estados Unidos, en particular China y Rusia, que hasta 1990 todavía funcionaban como sistemas económicos autárquicos, pero que ingresaron a la economía global en el último cuarto de siglo.

Durante la primera ola de globalización, nuestro país se ubicó como una de las más exitosas economías emergentes de la época. El sistema político funcionaba en el marco de la Constitución Nacional sancionada en 1853 y aceptada por la pro­vincia de Buenos Aires en 1860. Entre 1870 y 1914, durante la llamada “Edad de Oro”, la economía argentina creció más rápido que la de los Estados Unidos, Canadá, Australia y el Brasil, cuatro países que también cuentan con vastos recursos naturales y atrajeron fuertes influjos de capitales y de inmigrantes desde Europa.

Como la mayoría de los países activamente involucrados en el comercio y las finanzas internacionales, la Argentina sufrió numerosos shocks después de la Primera Guerra Mundial, tales como las hiperinflaciones europeas de 1920, la Gran Depresión de 1930 y la Segunda Guerra Mundial.

Los problemas económicos alimentaron actitudes defensivas de grupos de interés organizados. Las instituciones democráticas se debilitaron, y permitieron que esos grupos de interés, incluidas las fuerzas armadas, capturaran el poder político. Luego de varias asonadas que quedaron solo en el intento, la Argentina sufrió el primer golpe militar que logró derribar a un gobierno constitucional en 1930. Los gobiernos sucesivos, tanto militares como civiles, llegaron al poder gracias a los comicios viciados por el fraude hasta 1946.

En contraste con la primera ola de globalización, el país demoró 45 años su participación en la segunda ola. Entre 1945 y 1990, las políticas económicas se tornaron populistas e internacionalmente aislacionistas, y la inflación persistía en un escenario de crecimiento lento e inestable.

Luego de participar en el gobierno militar que tomó el poder en 1943, Juan Perón ganó las elecciones en 1946. De inmediato entendió que la promoción de la industria manufacturera, la construcción y los servicios internos servían para redistribuir ingreso desde las actividades agropecuarias, intensivas en el uso de capital y tierra, en favor de los trabajadores urbanos. Para implementar esta estrategia, Perón utilizó tipos de cambios múltiples, restricciones cuantitativas, altos aranceles de importación, así como impuestos explícitos e implícitos sobre las exportaciones de productos agropecuarios.

Los efectos deseados sobre los salarios reales no duraron mucho tiempo porque esas políticas provocaron el estancamiento de la producción agropecuaria, la reducción drástica de las exportaciones y dificultades para financiar la importación de insumos y bienes de capital indispensables para sostener la producción eficiente de las manufacturas y los servicios.

Además de su estrategia de sustitución de importaciones y redistribución de ingresos, el gobierno de Perón incrementó el gasto público, lo que tuvo como consecuencia déficits fiscales importantes. Al inicio, gravámenes sobre la riqueza y ahorros acumulados en el pasado financiaron estos déficits, pero el gobierno terminó utilizando la emisión monetaria como principal fuente de financiamiento. La inflación se transformó en un fenómeno persistente: alrededor del 30% anual, con excepción de un pico en 1959, año de un drástico sinceramiento de inflación reprimida. Pero la peor experiencia inflacionaria todavía estaba por ocurrir.

Restricciones de oferta y baja productividad durante la primera parte de los cincuenta restringieron la expansión de la industria. Incluso cuando la expansión industrial se revigorizó, en especial luego de la apertura a la inversión directa extranjera durante la presidencia de Arturo Frondizi, el crecimiento global fue menor que en la Edad de Oro, menor que en los Estados Unidos, Australia y Canadá en el mismo período y significativamente menor que en el Brasil.

En 1973, Perón asumió la presidencia por tercera vez, sin mayores cambios con respecto a su primera presidencia. De hecho, implementó políticas similares a las que había aplicado antes: fuertes impuestos a la agricultura, aliento activo a las manufacturas, la construcción y los servicios, aumento del gasto público y déficits fiscales financiados con expansión monetaria masiva.

En esta oportunidad, los términos del intercambio se revirtieron mucho más rápido que al final de la década de 1940. La muerte de Perón en julio de 1974 y la intensificación de la lucha entre los guerrilleros y los militares recortaron el poder de su sucesora. En este contexto, su intento de revertir las políticas, como el mismo Perón lo había hecho después de 1949, generaron protestas, huelgas y disturbios que terminaron en una explosión inflacionaria en junio de 1975.

Los quince años que siguieron a la explosión inflacionaria de 1975 fueron dramáticos. La inflación se mantuvo por sobre el 100% anual y los intentos de introducir reformas económicas parciales no lograron revertir el clima de estancamiento y alta inflación. El ingreso per cápita declinó al 1,5% anual mientras en el mundo aumentaba al 1,6% anual. Hacia el final del período, la economía sufrió hiperinflación. Entre marzo de 1989 y marzo de 1990, la tasa anual de inflación alcanzó el 11.000% anual.

La traumática experiencia de 1975 a 1990 creó las condiciones políticas para una reorganización completa de la economía: una ambiciosa reforma que persiguió la inserción de la Argentina en la economía global enmarcada por un sistema monetario similar al de las décadas iniciales del siglo XX.

Durante el primer trimestre de 1991, el gobierno argentino sancionó la Ley de Convertibilidad, que creó un nuevo sistema monetario basado en el peso convertible 1 a 1 con el dólar y totalmente respaldado por reservas externas. La misma ley legalizó el uso del dólar en competencia con el peso. Al mismo tiempo, el gobierno eliminó los impuestos sobre las exportaciones agropecuarias, redujo los derechos de importación y eliminó las restricciones cuantitativas a las importaciones. También privatizó empresas estatales luego de recrear competencia en los mercados o regulaciones adecuadas cuando los servicios constituían monopolios naturales. El gobierno redujo el gasto público, simplificó el sistema impositivo y eliminó el déficit fiscal.

La inflación cayó al 3% anual hacia 1994. El país gozó de cuatro años consecutivos de crecimiento rápido. En 1995 una interrupción repentina en el flujo de capitales provocada por la crisis mexicana generó una recesión. El FMI y otras instituciones financieras, incluyendo bancos privados, proveyeron financiamiento de última instancia, y la economía se recuperó en un año sin que se alteraran las reglas de juego. La Argentina volvió a experimentar crecimiento rápido desde 1996 hasta 1998.

No obstante, a causa de varios shocks externos, particularmente la devaluación del real brasileño en febrero de 1999 y la depreciación del euro desde 1999 hasta mediados de 2002, la Argentina entró en recesión al final de la década de 1990. Con un fuerte deterioro de los términos del intercambio externo y la imposibilidad de devaluar el peso, la deflación acompañó a la recesión y creó un clima de virtual depresión: el desempleo y la pobreza aumentaron de manera sostenida.

A partir de 1997, el gasto público como porcentaje del PBI aumentó debido a la recesión y al aumento de intereses de la deuda pública, particularmente de la deuda de las provincias con el sistema bancario local. Por la misma razón, los ingresos comenzaron a declinar y el déficit fiscal a aumentar.

En el último trimestre del año 2000, disminuyó la entrada de capital extranjero, y en 2001 se produjo otra interrupción repentina en el flujo de capitales como la de 1995. Esto generó una gran iliquidez en el sistema bancario, motivo por el cual las provincias tuvieron problemas para servir sus deudas y varios bancos se tornaron insolventes. Ni el Banco Central ni el gobierno tenían recursos para ayudarlos.

El FMI, que hasta septiembre de 2001 había provisto algunos fondos, en noviembre de ese mismo año decidió retirar su apoyo, justo cuando el gobierno anunció una reestructuración ordenada de la deuda. Una corrida contra los bancos obligó al gobierno a restringir el retiro de dinero en efectivo, lo que provocó la caída del gobierno de De la Rúa.

En medio del caos político, un nuevo gobierno provisional liderado por el presidente interino Eduardo Duhalde decidió abandonar la convertibilidad, transformando todas las obligaciones financieras bajo ley argentina, incluidos los depósitos bancarios, de dólares a pesos inconvertibles. El precio del dólar saltó de 1 a 3,8 pesos entre enero y septiembre de 2002. En ese año, el índice de precios al consumidor aumentó 41%, lo que incrementó dramáticamente el desempleo y la pobreza.

El gobierno congeló salarios, jubilaciones y tarifas de los servicios públicos. Además, introdujo impuestos a las exportaciones agropecuarias y controles de precios a la carne y a otros bienes de consumo masivos. En 2002, cuando los términos del intercambio externo mejoraron y el dólar se depreció frente a la mayoría de las monedas, la economía argentina –que entre 1998 y 2002 había sufrido una caída del 25% del PBI– comenzó a recuperarse rápidamente. El precio del dólar bajó desde 3,8 pesos a menos de 3 pesos y la inflación declinó al 3% anual en 2003.

El nuevo gobierno liderado por Néstor Kirchner dejó que los salarios se incrementaran en forma gradual en 2003 y más rápidamente a partir de 2005, pero el gasto público también comenzó a aumentar, tanto que en 2006 volvió al mismo porcentaje del PBI de 2001, a pesar de que la reestructuración compulsiva de la deuda de 2005 permitió una fuerte reducción del costo en intereses.

La política monetaria se fijó como meta el crecimiento de la demanda en lugar de apuntar a la inflación, y el Banco Central intervino para parar la apreciación del peso. Comenzando en 2005, como los salarios se recuperaban, el gasto público aumentó a un ritmo rápido. Como la política monetaria perserguía evitar la apreciación del peso, la inflación se aceleró al 6% anual en 2004 hasta llegar a 24% anual en 2008. El gobierno, en lugar de utilizar la política monetaria como una herramienta antiinflacionaria, decidió tergiversar la medición oficial de la tasa de inflación, que a partir de 2007 fue virtualmente fijada (por manipulación de los datos) en alrededor del 9% anual. La deuda interna estaba indexada a la medida oficial de la inflación, por lo que los tenedores de deuda sufrieron una nueva devaluación de sus activos. Esta política hizo imposible financiar los déficits con deuda interna voluntaria, de ahí que la economía argentina se viera desacreditada aún más en el exterior.

La intervención gubernamental en los mercados, las restricciones al comercio exterior, el congelamiento de las tarifas de los servicios públicos, la reestatización de muchas compañías de servicios públicos, el fuerte aumento en el gasto público y la presión tributaria configuraron una contrarreforma de la reforma económica de la década de 1990. Hacia 2012, el talón de Aquiles de la economía argentina no solo era la persistente inflación, sino también las muchas distorsiones de precios relativos que desalentaban la inversión eficiente y, en su lugar, alentaban la fuga de capitales, la especulación con tierras y la inversión en edificios y propiedades de lujo. Luego, la estanflación se transformó en la nueva realidad.

En la actualidad, la economía argentina está una vez más en medio de una tormenta, producto de las políticas populistas y aislacionistas. En efecto, las políticas de la última década dejaron al país con un 40% de inflación anual, desempleo creciente, una recesión que ya lleva tres años, comercio exterior declinante y prácticamente nula inversión directa extranjera. No es casual que alrededor de 80 mil millones de dólares se fugaran del país durante los últimos ocho años.

El 10 de diciembre de 2015, un nuevo gobierno asumió el poder. Para encontrar soluciones sostenibles, el presidente Mauricio Macri intenta aplicar reformas políticamente muy difíciles, tal como lo demuestran fallidos intentos similares en épocas pasadas. Dos veces en el pasado reciente, el país sufrió crisis semejantes. En ambas instancias, la crisis se produjo después de varios años de elevado gasto público, fuertes y persistentes déficits fiscales financiados con emisión monetaria, restricciones a las exportaciones e importaciones, controles de cambio y intervenciones distorsivas generalizadas en los mercados. Estas políticas se aplicaron durante años en los que los términos del intercambio exterior resultaron favorables, pero se tornaron insostenibles cuando la tendencia se revirtió.

Las crisis que siguieron a períodos de activa participación de Argentina en la economía global ocurrieron en momentos de fuerte declinación de la demanda externa de los productos de exportación que generaron presiones deflacionarias. Las crisis que siguieron a períodos de populismo y aislamiento internacional se produjeron cuando el fenómeno de fuerte mejoramiento en los términos del intercambio que las había hecho posible comenzó a revertirse. Las condiciones macroeconómicas de la economía en estos dos tipos de crisis fueron muy diferentes. El problema macroeconómico que caracterizó a las crisis de 1914, 1930 y 2001 fue la deflación. El problema de las de 1949 y 1975 fue la inflación, el mismo que la economía argentina enfrenta hoy.

Finalmente, a lo largo de la historia argentina existieron muchas otras crisis monetarias y de deuda que se originaron en perturbaciones monetarias y fiscales de cuño interno más que por shocks externos. Este fue el caso de las crisis de 1876 y 1890 y también de 1958, 1962, 1981 y 1985. Las políticas aplicadas para superar las crisis de 1876 y 1890 permitieron reestablecer la estabilidad luego de algunos años. Pero, para las que siguieron a períodos de políticas populistas y aislacionistas, la estabilidad de los precios fue muy esquiva. Para peor, en cada uno de los casos, pocos años después de cada intento de superar la crisis, la inflación se aceleró y terminó en un escalón más alto que antes. El único proceso de estabilización exitoso fue el de 1991 después que el país sufriera hiperinflación.

Ahora que la Argentina confronta una vez más las consecuencias de políticas populistas y aislacionistas insostenibles, cabe preguntarse sobre el curso futuro de los acontecimientos. ¿Debemos esperar que Macri encuentre las mismas dificultades que los gobiernos enfrentaron en 1949 y 1975 para revertir políticas populistas similares a las del gobierno de los Kirchner? ¿Tendrán los ciudadanos que soportar una nueva hiperinflación antes de encontrar el camino a la estabilidad y el crecimiento sostenibles? ¿Podrá la experiencia de los traumáticos veinte años que siguieron a 1949, y los aún más traumáticos posteriores a 1975, ser utilizada para diseñar una estrategia capaz de recrear el clima estable e integrador en la economía global que comenzó en Argentina y en la mayoría de los países de América Latina alrededor de 1990?

El presente libro pretende responder estas preguntas indagando en la historia económica de nuestro país, desde el Virreinato del Río de la Plata. Varios de los defectos institucionales y el comportamiento extremadamente confrontativo de las élites políticas y económicas del país son un legado de la historia argentina: más de tres siglos de gobiernos muy centralizados e intervencionistas no lograron construir una sociedad pacífica y moderna. Muy diferentes resultados se consiguieron en los Estados Unidos, Canadá y Australia, por nombrar solo a unas pocas economías emergentes que tenían recursos humanos y características geográficas similares, pero cuyos arreglos institucionales les permitieron un grado mucho mayor de libertad ciudadana, pero respetando la ley y los derechos de propiedad.

Esperamos que la discusión de las consecuencias negativas de la inflación persistente, de la estanflación y de la hiperinflación sirva como advertencia para evitar el uso y abuso de la política monetaria como un instrumento para eliminar las deudas a través de la inflación. Esta es una advertencia relevante en estos tiempos en los que economistas muy influyentes sugieren a los países que tienen una deuda severa aplicar lo que denominan “la solución a la Argentina”. Utilizar la política monetaria, o aún peor, rediseñar el sistema monetario como para facilitar la recolección del impuesto inflacionario en lugar de llevar a cabo procesos ordenados de reestructuración de deudas, es muy peligroso. Solo reproduce todos los errores de política económica que llevaron a la Argentina a pasar de ser ejemplo de estabilidad de precios y crecimiento en 1990 a convertirse el caso perdido de los últimos quince años. Tenemos la esperanza que el actual gobierno y los que le sucedan logren reestablecer el orden económico y, sobre todo, el funcionamiento pleno de las instituciones federales, democráticas y republicanas de nuestra Constitución Nacional.