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Das Begriffsmerkmal „unmittelbare Rechtswirkung nach außen“ erfüllt die Funktion, den Wirkungsort einer „hoheitlichen Maßnahme“ zu bestimmen. Grundsätzlich kann nur eine Maßnahme mit Wirkung außerhalb eines Verwaltungsträgers ein VA sein (zum Begriff und zur Abgrenzung von der Behörde s.o. Rn 115, 121).