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Die Außenwirkung ist insbes. dann gegeben, wenn eine Maßnahme Rechte oder Pflichten des Bürgers begründen soll. Deshalb ist die unmittelbare Außenwirkung bei Maßnahmen aufgrund des Polizei- und Ordnungsrechts oder des öffentlichen Baurechts oftmals unproblematisch zu bejahen. Bei Maßnahmen im Rahmen der sog. „besonderen Gewaltverhältnisse“ (s.o. Rn 259) ist hingegen zu unterscheiden[66]: Wird die persönliche Rechtsstellung und damit das sog. Grundverhältnis betroffen, handelt es sich um einen VA. Bei sonstigen Maßnahmen, welche sich nicht auf die persönliche Rechtsstellung und damit lediglich auf das sog. Betriebsverhältnis beziehen, fehlt es hingegen an der Außenwirkung. Dies gilt insbes. für das Beamtenverhältnis (s.u. Rn 332 ff)[67], aber auch für andere „besonderen Gewaltverhältnisse“ wie das Schulverhältnis.[68] Eine Außenwirkung fehlt auch, wenn die Regelung von vornherein behördenintern bleibt. Das Gleiche gilt zumindest grundsätzlich für Maßnahmen gegenüber einer anderen Behörde desselben Verwaltungsträgers[69]. Demgegenüber können Maßnahmen zwischen verschiedenen Verwaltungsträgern durchaus Außenwirkung aufweisen. Dies gilt etwa bei der Beanstandung einer gemeindlichen Handlung durch die regelmäßig beim Land angesiedelte Kommunalaufsichtsbehörde[70].