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Eine behördliche Äußerung, die als VA zu qualifizieren sein könnte, muss oftmals ausgelegt werden. Dieses Bedürfnis entfällt bei Eindeutigkeit der behördlichen Aussage. Ein solcher eindeutiger Fall ist dann anzunehmen, wenn die Behörde ein Schreiben mit der Überschrift „Bescheid“ und einer Rechtsbehelfsbelehrung versieht[85]. Denn auch ein solcher VA kraft Form erzeugt den Anschein eines VA und kann daher auch bestandskräftig werden (zu dieser „Gefahr“ der Stabilisierungsfunktion s.o. Rn 279)[86]. Diese Zuordnung erfolgt unabhängig davon, ob auch tatsächlich die Merkmale des § 35 erfüllt sind und damit ein VA im materiell-rechtlichen Sinne vorliegt.

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Die notwendige Auslegung eines VA richtet sich im Übrigen nach den für Willenserklärungen allgemein geltenden Auslegungsgrundsätzen. § 133 BGB ist entsprechend anwendbar[87]. Maßgebend ist somit, wie der Empfänger nach den Umständen des Einzelfalls die Erklärung bei verständiger Würdigung zu verstehen hat[88]. Der Wortlaut des „verfügenden Teils“ bildet den Ausgangspunkt. Ist er nicht eindeutig, so ist die Begründung der Verfügung heranzuziehen[89]. Insbes. belastende VAe müssen das von der Behörde Gewollte bestimmt, unzweideutig und vollständig ausdrücken. Dem genügt eine für sofort vollstreckbar erklärte Räumungsverfügung nicht, wenn sie folgenden Satz enthält: „Sollten sie das Haus nicht räumen wollen, werden wir Ihnen beim Auszug behilflich sein“[90]. Die heute vielfach übliche Formel: „Es wäre schön, wenn …“ ist ebenfalls nicht eindeutig. Die Tatsache, dass eine klare Sprache heute vielfach als schroff empfunden wird, ist kein Grund für Behörden, sich ihrer nicht zu bedienen, weil Unklarheiten zulasten der Verwaltung gehen[91]. Jedoch entfällt bei einem Schreiben, welches höflich formuliert ist, nicht alleine aus diesem Grund die Eigenschaft als VA[92].

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Maßgebend für die Inhaltsbestimmung eines VA ist der erklärte Wille, nicht der innere Wille des Bearbeiters[93]. Eine Auslegung eines Schriftstücks gegen den erklärten und erkennbaren Willen scheidet aus. Freilich ist der wirkliche Wille zu erforschen[94]. Ist er vom Adressaten erkannt, so bestimmt dieser Wille den Inhalt der Erklärung[95]. Dieses gilt nicht, wenn der VA auch Dritte betrifft. Haben Behörde und Antragsteller in bewusster Abkehr von ihren wahren Absichten etwas anderes im Antrag und in der Genehmigung angegeben als das wirklich Gewollte, so gilt nur das in der Genehmigung zum Ausdruck Gebrachte[96].