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Es wurde bereits dargestellt, dass eine Handlung der öffentlichen Hand grundsätzlich entweder dem öffentlichen Recht oder dem Privatrecht zugeordnet werden muss. Allerdings gibt es in besonderen Konstellationen auch zweistufige Entscheidungsabfolgen (sog. Zwei-Stufen-Theorie, s.o. Rn 36). Bei der Zwei-Stufen-Theorie wird auf der ersten Stufe über das „Ob“ entschieden, also die Frage, ob jemand eine Subvention erhalten oder Zugang zu einer öffentlichen Einrichtung erhalten soll. Diese Stufe ist dem öffentlichen Recht zuzuordnen. Die zweite Stufe hat hingegen das „Wie“ zum Gegenstand und bezieht sich auf die vertragliche Ausgestaltung des Subventions- bzw. des Benutzungsverhältnisses. Diese zweite Stufe kann entweder dem öffentlichen Recht oder dem Privatrecht zuzuordnen sein.