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Das Verwaltungshandeln wird inhaltlich vorrangig vom sachrechtlichen Verwaltungsrecht angeleitet, das die beim Bürger zu erzielende Wirkung vorzeichnet[293]. Die innenrechtliche Mittelbereitstellung durch die Ermächtigungen des Haushaltsplans tritt hinzu, soweit das Handeln ausgabenerheblich ist.

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Verpflichtet das Sachrecht die Verwaltung zu einem bestimmten Handeln, hat die Verwaltung mithin grundsätzlich unabhängig davon tätig zu werden, ob der Haushaltsplan entsprechende Mittel bereitstellt oder nicht. Gegebenenfalls ist ein Nachtragshaushaltsplan in Kraft zu setzen (Rn. 229 ff.).

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Dies gilt insbesondere für das Handeln auf Ansprüche des Bürgers hin. Begründet das Sachrecht vorbehaltlose Ansprüche, so sind diese zu erfüllen, gleich ob im – nur innenrechtlich wirksamen (Rn. 76 ff.) – Haushaltsplan die erforderlichen Mittel vorgesehen sind oder nicht[294]. Sieht ein Leistungsgesetz deshalb ein subjektives Recht auf eine Leistung vor oder ergibt sich ein Zahlungsanspruch eines Bürgers aus einem öffentlichrechtlichen oder zivilrechtlichen Vertrag mit der Verwaltung, kann der Staat der Erfüllung nicht unter Verweis auf die Haushaltslage entgehen. Insoweit gilt – ebenso wie grundsätzlich im Zivilrecht – auch hier der allgemeine Grundsatz, dass Geldmangel nicht von bestehenden Zahlungspflichten befreit[295]. Haushaltsrechtlich ist gegebenenfalls, soweit keine Deckungsfähigkeiten nutzbar gemacht werden können, durch einen Nachtragshaushalt oder eine regierungsseitige Notbewilligung (für den Bund unter den Voraussetzungen des Art. 112 GG) eine budgetäre Grundlage für die Mittelverausgabung zu schaffen. Alternativ kommt freilich die Anpassung des Leistungsrechts in Betracht, rückwirkend gleichwohl nur in engen Grenzen.

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Eine Besonderheit ergibt sich, wenn das Sachrecht die Voraussetzung der Verfügbarkeit entsprechender Mittel oder auch Planstellen tatbestandlich aufnimmt, also in das Außenrecht inkorporiert (Haushaltsvorbehalt). Wenngleich es hier zu einer Verquickung verschiedener Rechtsmaterien kommt, die angesichts der Intransparenz der laufenden Haushaltsbewirtschaftung für den Bürger rechtsstaatlich nicht unproblematisch ist[296], erscheint eine solche Vorgehensweise jedenfalls bei Beschränkung auf Ausnahmen grundsätzlich zulässig[297]. Zum einen ist der Bürger durch den tatbestandlichen Vorbehalt hinreichend gewarnt; zum anderen kann ein sachliches Bedürfnis für einen derartigen Vorbehalt bestehen.

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Belässt das Sachrecht demgegenüber Entscheidungsräume, sowohl im Bereich individueller wie auch genereller Regelungen, kann das Haushaltsrecht stärker dirigierend wirksam werden[298]. Doch auch insoweit ist im Grundsatz von der nur innenrechtlichen Wirkung des Haushaltsplans auszugehen. Dies bedeutet, dass eine außenrechtliche Entscheidung mit Rücksicht auf die Haushaltslage nur dann rechtmäßig ist, wenn sich diese Rücksicht gerade im Sachzusammenhang des betreffenden Außenrechts als sachgerecht, bei Ermessensentscheidungen als ermessensfehlerfrei darstellt. Dies erfordert eine Auslegung der entsprechenden Norm, die freilich oftmals Zurückhaltung bei einer Entscheidung nach Maßgabe fiskalischer Erwägungen gebieten wird[299].

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Zur Subventionsvergabe im so genannten „gesetzesfreien Raum“ (Rn. 273 ff.) hat sich eine an die Lehre vom Gesetzesvorbehalt anknüpfende Sonderdogmatik herausgebildet. Nach überwiegender Auffassung setzt die Zulässigkeit der Vergabe im Außenverhältnis zwar kein außenrechtliches Leistungsgesetz, wohl aber eine entsprechende Grundlage im Haushaltsplan voraus[300]. Maßgeblich ist im Außenverhältnis darüber hinaus der Gleichheitsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG mit Blick auf eine laufende, gegebenenfalls durch Verwaltungsvorschriften angeleitete Verwaltungspraxis.

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In eine neuartige Spannung kann die vorrangig verwaltungsrechtliche Anleitung des Verwaltungshandelns bei Aufstellung eines Produkthaushalts treten[301]. Denn die Produktstruktur spiegelt – im besten Fall – die Zielsetzungen des maßgeblichen Verwaltungsrechts wider. Kommt es zu Divergenzen zwischen Verwaltungsrecht und Produktdefinition, bleibt das Verwaltungsrecht – zumal aufgrund seiner Außenwirksamkeit – vorrangig maßgeblich. Es bleibt die Frage, ob und inwieweit dann die Ermächtigung zur Mittelverausgabung trägt.

Elftes Kapitel Haushalts- und Abgabenrecht › § 66 Haushaltsrecht › C. Haushaltsgrundsätze