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Die Gemeinden sind in der Stadtentwicklung in vielfältiger Weise auf die Kooperation mit privaten Akteuren angewiesen. Das zentrale Instrument der Stadtentwicklung, die Bauleitplanung, das im Kern als Auffang- und Angebotsplanung konzipiert ist, reicht häufig nicht aus, um der Stadtentwicklung die gewünschte Richtung zu geben. In vielen Fällen bedarf es detaillierter Absprachen mit Investoren, um die gewünschten Ergebnisse zu erzielen. Häufig geht auch der Anstoß für einen Entwicklungsprozess von einem Vorhabenträger aus, der ein bestimmtes Projekt verwirklichen möchte. Es ist offensichtlich, dass ein auf einseitiges hoheitliches Handeln ausgerichtetes Instrumentarium der Realität einer auf Kooperation angewiesenen Stadtentwicklung nicht allein gerecht werden kann. Das BauGB reagiert auf die Notwendigkeit, mit privaten Akteuren zu kooperieren, insbesondere auch mit den Regelungen der §§ 11 f. BauGB. Während § 12 BauGB ein auf eine spezielle Planungssituation zugeschnittenes Instrumentarium zur Verfügung stellt, schafft § 11 BauGB mit dem Instrument des städtebaulichen Vertrags ein allgemeines Instrument zur Gewährleistung von Kooperationen im Bereich der Stadtentwicklung. Die Regelung ist seit 1998[597] im BauGB enthalten. Aber auch bereits vor der ausdrücklichen Aufnahme in das BauGB war die Möglichkeit des Abschlusses städtebaulicher Verträge anerkannt[598]. Dem entspricht, dass § 11 Abs. 4 BauGB ausdrücklich feststellt, dass die Regelung keinen abschließenden Charakter hinsichtlich der möglichen Gegenstände städtebaulicher Verträge hat. Somit kommt der Regelung insgesamt vor allem auch symbolische Bedeutung im Sinne einer Hervorhebung dieses Instruments durch den Gesetzgeber zu. Städtebauliche Verträge stellen zugleich eine praktisch wichtige Ausprägung der durch die §§ 54 ff. VwVfG geregelten öffentlich-rechtlichen Verträge dar[599], sind aber auch als zivilrechtliche Verträge denkbar[600] oder können öffentlich-rechtliche und zivilrechtliche Elemente kombinieren[601]. Soweit es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag handelt und das BauGB keine spezielleren Regelungen trifft, finden dementsprechend die allgemeinen Regelungen der §§ 54 ff. VwVfG Anwendung und darüber hinaus gemäß § 62 S. 1 VwVfG auch die Regelungen des BGB.

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Städtebauliche Verträge sind für die Steuerung der Stadtentwicklung von großer Bedeutung. Die Bauleitplanung, als zentrales Instrument der Stadtentwicklung kann die gewünschte städtebauliche Entwicklung allein nicht gewährleisten, wenn es an der erforderlichen gesellschaftlichen Dynamik, die gleichsam nur noch in die richtigen Bahnen zu lenken ist, fehlt[602]. Dementsprechend bedarf es in vielen Fällen der Setzung von weitergehenden Anreizen. Hierbei können Verträge ein wesentliches Instrument darstellen. Dies vor allem deshalb, weil andere Instrumente, die einen „Vollzug“ der in den Bauleitplänen angelegten städtebaulichen Entwicklung gewährleisten können, wie etwa städtebauliche Gebote, nur sehr beschränkt zum Einsatz kommen können. Nicht zu übersehen ist jedoch auch der durch die Kooperation erheblich gesteigerte Einfluss Privater auf die Stadtentwicklung. Hier besteht durchaus die Gefahr, dass dieser Einfluss unter ökonomischem Druck zu groß wird[603].

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Zugleich werden städtebauliche Verträge auch genutzt, um die planerische Konzeption um Elemente anzureichern, die allein mit den Mitteln der Bauleitplanung nicht zu erreichen sind. Dies etwa, weil die angestrebten Ziele nicht zu den städtebaulichen Erfordernissen im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB[604] gehören oder es an entsprechenden Festsetzungsmöglichkeiten im Bebauungsplan nach § 9 Abs. 1 BauGB fehlt[605]. Auf diese Weise ermöglichen städtebauliche Verträge – auch in Verbindung mit dem Instrumentarium des § 12 BauGB – die Herstellung von Lösungen, die auf die jeweilige städtebauliche Situation individuell zugeschnitten sind. Ein weiteres wesentliches Motiv für den Abschluss städtebaulicher Verträge ist die Möglichkeit, private Investoren, die von der Bauleitplanung profitieren, an den entstehenden Kosten stärker zu beteiligen.