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Noch Anfang der 1990er Jahre differierte das Datenschutzniveau innerhalb der Union erheblich und wurde damit ein Hindernis für den innereuropäischen Handel.45 Dies war Anlass für den europäischen Gesetzgeber, den Schutz personenbezogener Daten in der DSRl46 zu normieren.47 In der Folge haben die Mitgliedstaaten nationale Umsetzungsgesetze erlassen und so jedenfalls theoretisch einen europäischen Informationsbinnenmarkt mit einem einheitlichen Datenschutzniveau geschaffen (siehe Art. 1 Rn. 50ff.). Praktisch divergierte das Schutzniveau innerhalb der Union dennoch stark. Begründet war das neben der unterschiedlichen Ausgestaltung des Datenschutzrechts in den nationalen Datenschutzgesetzen insbesondere in der teils erheblich divergierenden Auslegung und Durchsetzungspraxis.

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Die DSRl sollte in einem Rechtsakt die Grundsätze zum Schutz personenbezogener Daten zusammenzufassen und damit die Grundlage der Normierung des Datenschutzrechts in den Mitgliedstaaten schaffen,48 um das Datenschutzrecht auf möglichst hohem Niveau in der Union zu vereinheitlichen.49 Die DSRl knüpfte dafür an die Grundsätze des Datenschutzes nach der Datenschutzkonvention des Europarates an50 und ordnete in ErwG 10 an, dass ihre Umsetzung nicht zu einer Absenkung des Schutzniveaus in den Mitgliedstaaten führen darf. Die DSRl strebte eine umfassende, aber nicht lückenlose Harmonisierung des Datenschutzrechts in der Union an und den Abbau rechtlicher Hindernisse für den freien Datenverkehr (ErwG 7).51 Die Normierung des Datenschutzrechts erfolgte in Ergänzung zur DSRl auf europäischer Ebene durch weitere Richtlinien, wie die ePrivacy-Richtlinie,52 die Richtlinie über die Vorratsdatenspeicherung53 und die Cookie-Richtlinie.54