Читать книгу Handbuch des Verwaltungsrechts - Группа авторов - Страница 188

5

Verwaltungsrecht

Nicht so theoriebelastet wie der Begriff der Rechtsquelle, aber gleichwohl klärungsbedürftig ist der Begriff des Verwaltungsrechts. Im hier bestehenden Zusammenhang ist eine bloße Nominaldefinition[16] ausreichend.[17] Unter Verwaltungsrecht werden im Folgenden die Normen des geltenden Rechts verstanden, die spezifisch an die Verwaltung (einschließlich der Beleihung sowie der Einbindung Privater in Form der funktionellen Privatisierung) adressiert sind, sei es, dass sie diese organisieren, diese verpflichten oder ihr umgekehrt Handlungsbefugnisse zuweisen.[18]

6

Spezifika einer verwaltungsrechtlichen Rechtsquellenlehre?

Innerhalb der deutschen Rechtsordnung bestehen erhebliche Unterschiede, wie das Recht der verschiedenen Rechtsgebiete (Strafrecht, Verwaltungsrecht, Steuerrecht) auszulegen und fortzubilden ist.[19] Dagegen differenziert sich die Rechtsquellenlehre bislang weniger nach Rechtsgebieten als nach Rechtskreisen aus (Völkerrecht, Unionsrecht, Bundesrecht, Landesrecht), innerhalb derer verschiedene Rechtsschichten bzw. Normebenen (z. B. Verfassung, Gesetz, Verordnung unterschieden werden. Die sich in den verschiedenen Rechtsgebieten stellenden Fragen der Rechtsquellenlehre sind aber grundsätzlich auch gleich zu beantworten. Statt einer rechtsgebietsspezifischen Ausdifferenzierung der Rechtsquellenlehre geht es damit eher um eine unterschiedliche Akzentuierung bzw. Schwerpunktsetzung.[20] Tendenziell größere Bedeutung kommt im Verwaltungsrecht der Mehrebenenthematik und den hiermit verbundenen Normkollisionen zu.[21] Sonderthemen einer verwaltungsrechtlichen Rechtsquellenlehre sind die Einordnung von Verwaltungsvorschriften[22] und der allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts[23] sowie die Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung im Bereich der Eingriffsverwaltung.[24]

7

Sonderthema Binnenrecht

Zu den Sonderthemen gehört auch das Binnenrecht. Aus einer gerichtszentrierten Perspektive[25] erscheint es als Recht minderen Ranges, da ihm im Verhältnis zum Bürger keine oder doch nur sehr eingeschränkte Verbindlichkeit zukommt.[26] Dies erklärt, warum die verwaltungsrechtliche Rechtsquellenlehre das Binnenrecht traditionell ausblendet. Dies ist aus rechtshistorischer Perspektive nachvollziehbar, aus rechtstheoretischer Sicht hingegen nicht mehr zu rechtfertigen. Die Ordnung des staatlichen Binnenbereichs aus dem Rechtsbegriff auszuklammern, diente im Konstitutionalismus dazu, der monarchischen Exekutive einen Reservatsbereich zu sichern, in dem sie ohne rechtliche Bindungen an die Volksvertretung bzw. die Ständeversammlung agieren konnte. Solche, durch die sog. Impermeabilitätstheorie[27] abgesicherte Reservatsbereiche haben sich im demokratischen Rechtsstaat längst überholt. Auch aus rechtstheoretischer Sicht erscheint es nicht zwingend, einem Sollensgebot nur deshalb den Rechtscharakter abzusprechen, weil es nicht allgemein gilt, sondern bereits seiner Form nach nur einen begrenzten Adressatenkreis betrifft.[28] Gleichwohl ist schon aus rechtspraktischen Gründen deutlich zwischen Innen- und Außenrecht zu unterscheiden.[29] Das zeigt etwa die Einordnung von Verwaltungsvorschriften in den Stufenbau der Rechtsordnung.[30] Im Rahmen dieses Beitrags ist es nicht möglich, die binnenrechtliche Perspektive durchgehend auszuarbeiten, sodass mit Ausnahme binnenrechtlicher Ausblicke[31] die Rechtsquellenlehre des Außenrechts im Vordergrund stehen wird.

8

Doppelnatur der exekutiven Rechtssetzung

Im neuen verwaltungsrechtlichen Schrifttum wird vielfach vorgeschlagen, das von der Verwaltung gesetzte Recht (Rechtsverordnungen, Satzungen, Verwaltungsvorschriften) nicht ausschließlich im Rahmen der Rechtsquellenlehre zu behandeln, sondern auch als Handlungsinstrument zu begreifen.[32] Das Anliegen, den instrumentalen Charakter des selbstgesetzten Rechts der Verwaltung zu betonen, ist einsichtig. Durchaus zweifelhaft ist aber, ob es sich dabei um ein Spezifikum der exekutiven Rechtssetzung handelt. Jegliche Rechtsanwendung schließt schöpferische Elemente ein. Auch das von der Judikative gesetzte Recht trägt insofern eine „Doppelnatur“.[33] Insbesondere dürfte die Gestaltungsmacht, die dem BVerfG und dem EuGH bei der Interpretation von Grundrechten und Grundfreiheiten eröffnet ist, noch über das hinausgehen, was die Verwaltung kraft ihrer eigenen Rechtssetzungsmacht bewirken kann.[34]