Читать книгу Los Desafíos Jurídicos de la Transición Energética - Isabel González Ríos - Страница 11

La política energética europea se había venido manteniendo hasta la última evolución descrita dentro de las líneas marcadas por los principios del artículo 194 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, centrándose, por ello, en la mejora del funcionamiento del mercado interior (de ahí la formulación de sucesivos paquetes normativos en la materia) y el aseguramiento del abastecimiento energético. La evaluación en 2015 por las propias instituciones europeas de dicha política10 dio lugar, sin embargo, a un juicio crítico sobre los resultados, los progresos alcanzados y, por tanto, el estado de situación, calificándolo de insatisfactorio por razón, principalmente, de:

– El insuficiente grado de integración del Derecho en la materia (por diversificación excesiva en sede de los Estados miembros) y, por ello, también del propio mercado de la energía (subsistencia de las ya conocidas “islas energéticas”).

– La inadecuación de las infraestructuras a la luz de la emergencia e importancia creciente de las energías renovables.

– El incorrecto funcionamiento del mercado minorista.

Esta es la base de la estrategia en la materia que ha conducido a la aprobación en 2018 del paquete de normas11 al servicio de una “energía limpia para todos los europeos”12, integrado por normas relativas, junto a la gobernanza, el mercado de la electricidad, la eficiencia energética (en especial la de los edificios), las energías renovables y la Agencia de cooperación de los reguladores; paquete, en el que la de la gobernanza ocupa un lugar central al determinar los mecanismos organizativos, procedimentales y funcionales a emplear en el contexto de todas las demás para alcanzar el objetivo principal perseguido: el establecimiento de la Unión de la Energía descrita, centrada en una política superadora de: i) la economía dependiente de los combustibles fósiles y articulada desde un enfoque centralizado basado en la oferta, que opera con tecnologías y modelos empresariales ya obsoletos; y ii) del sistema energético fragmentado por razón de la falta de coordinación de las políticas nacionales, las barreras comerciales y las recurrentes islas energéticas.

La perspectiva nuclear de la Unión de la Energía (expresada en su combinación con la acción climática), es, pues, la medioambiental y el impulso de una verdadera “transición energética” que conduzca al abandono de la “trayectoria actual” de la política energética.

No obstante la presentación de la Unión de la Energía y Acción Climática como sustancial cambio de rumbo en las líneas básicas y, por tanto, los principios de la política energética, especialmente en la lógica interna impuesta a ésta por su relación con la lógica general del mercado y la de la política medioambiental, el contenido de la normativa en que se concreta no permite confirmar rotundamente un giro de semejante entidad (menos aún que desencadenen una verdadera y real transición energética). Así lo evidencia el hecho de que la aspiración marcada por sus objetivos sea solo la resiliencia, es decir, la adaptación a las consecuencias del cambio climático. Por ello, la aludida Unión supone ciertamente un gran avance en la política energética a impulso de los requerimientos de los compromisos exteriores asumidos por la Unión Europea en el papel que ha venido asumiendo de promoción del progreso internacional de la perspectiva medioambiental. Pero, por ahora, no mucho más. Esto se explica porque el papel europeo en la lucha contra el cambio climático permite mantenerse en el plano de la exigencia al sistema energético de su contribución a la mitigación de los efectos más catastróficos y quizá irreversibles (o inasumibles) y, por tanto, de la simple insistencia en la trayectoria actual de acción, eludiendo así el problema de fondo en toda su dimensión: el del modelo económico, basado en la energía, y de las condiciones en las que el mercado debe operar en el futuro. Dicho en otros términos: la cuestión reside en la resolución, a los expresados efectos, de la tensión entre economía basada en el mercado y el medio ambiente para el logro de una reconciliación ecológica del sistema económico; reconciliación que el mercado –dejado a su lógica propia– no está en condiciones de alcanzar. Aunque tal resolución no pueda ser inmediata y requiera ciertamente un difícil periodo de transición, el comienzo de una transición digna de este nombre requeriría la superación de la indeterminación actual del principio de “desarrollo sostenible”, precisando ya que éste demanda una política energética no simplemente condicionada, sino claramente inspirada por los requerimientos y, por tanto, los principios medioambientales.

Sin embargo, las cinco dimensiones de la estrategia en que se traduce la Unión de la Energía13 o bien se reconducen, en último término, al avance en la trayectoria ya existente mediante el perfeccionamiento (actualización) del(os) mercado(s) de la energía para la integración plena de éste (éstos), la seguridad del abastecimiento y el suministro de energía (en el contexto de la solidaridad y la confianza entre los Estados) al servicio de una economía progresivamente descarbonizada (es decir, de la potenciación de las energías renovables); o bien se inscriben en los principios propios de la acción europea de fomento en la materia (eficiencia energética, ahorro energético; investigación, innovación y competitividad). Desde el punto de vista de los principios estructurales específicos no hay –porque tampoco puede haberla, por impedirlo el rango de las nuevas normas europeas– desviación o innovación significativas algunas; hay más bien solo reformulación, con nuevo acento y dirección, de los principios de Derecho derivado en el marco permitido por aquéllos. Pero tampoco hay siquiera una verdadera alteración de la lógica de la tensión entre los principios de las políticas energética y medioambiental; todo lo más hay una potenciación (aunque desde luego clara) de la exigencia de interiorización por la primera de los requerimientos propios de la segunda a la luz de las imperiosas exigencias de acción derivadas del cambio climático, es decir, una puesta de la política energética, conforme a sus propios principios, al servicio del logro efectivo de los objetivos de la lucha contra el cambio climático. Lo más destacable de esta potenciación, en sede del sector energético, de las exigencias de la política medioambiental es que trae causa de la política exterior de la Unión Europea.

Lo dicho no debe interpretarse en el sentido de que las nuevas normas en que se formaliza la Unión de la Energía no reformulen los principios del Derecho derivado o consagren unos nuevos. Merecen destacarse los siguientes:

a) Mecanismo de gobernanza de la Unión de la Energía (Reglamento [UE] 2018/1999):

– Los principios de estrategia a largo plazo –a escala estatal y europea– y de planificación estratégica (decenal) e integrada de energía y clima de los objetivos, las contribuciones y las medidas nacionales en todas las dimensiones de la Unión de la Energía14.

Se trata de una planificación por procedimiento bifásico (nacional/UE) y con participación (trámite de consulta pública) y evaluación y supervisión (susceptibles de dar lugar a recomendaciones –sobre la base del requerimiento de consideración de tales recomendaciones y explicación en los informes de situación; art. 34–, así como, en su caso, otras medidas correctoras de insuficiencias de las previsiones (arts. 3, 9, 10, 13 y 15).

– Principio, en el contexto de la interrelación de las dimensiones de la Unión de la Energía, de “primero, la eficiencia energética”, por virtud del cual en los procesos de planificación han de tenerse en cuenta medidas alternativas en materia de eficiencia energética que sean eficientes en costes y permitan dotar de la mayor eficiencia a la demanda y el suministro de energía [arts. 2, 18 y 3.3., b)].

– El principio de diálogo multinivel sobre clima y energía (en sede de la correspondiente plataforma), que permita la participación activa de las autoridades locales, las organizaciones de la sociedad civil, la comunidad empresarial, los inversores y cualesquiera otras partes interesadas y el público en general y, por tanto, el debate de las diferentes hipótesis previstas para las políticas de energía y clima (incluidos los planes estratégicos antes aludidos) y revisar los avances realizados (art. 11).

– Los principios de cooperación horizontal entre Estados miembros, en todas las formas existentes y potenciales, y vertical de los Estados miembros con la Unión Europea (arts. 12 y 41), así como de colaboración vertical (mediante informes de situación periódicos sobre la aplicación de los planes integrados y comunicación asimismo periódica de información sobre las diversas políticas, medidas y actuaciones en las distintas dimensiones de la Unión de la Energía (arts. 17 a 26 y 39).

– El principio de la comunicación en línea (mediante plataforma electrónica) para la facilitación del contacto con los Estados miembros, la promoción de la cooperación entre ellos y propiciar el acceso público a la información (art. 28).

– El principio de supervisión de la Comisión para la evaluación agregada de los avances en las políticas y medidas y la garantía de la realización de los objetivos (arts. 29 a 32).

b) Energías renovables (Directiva [UE] 2018/2001, de 11 de diciembre de 2018):

– Principios de vela conjunta de los Estados miembros por el cumplimiento colectivo (sobre la base de sus respectivas contribuciones) del objetivo fijado en términos de cuota de energía procedente de fuentes renovables y de contribución nacional al cumplimiento asimismo colectivo del objetivo global de la Unión Europea en la materia (art. 3.1 y 2), así como de apoyo por los Estados miembros a la electricidad procedente de fuentes renovables (arts. 4 y 5).

– Principio de respaldo financiero europeo a la ambición estatal en el esfuerzo de logro de los objetivos en esta dimensión de la Unión de la Energía (art. 3).

– Principio de evaluación y supervisión de la Unión Europea de los proyectos de planes nacionales integrados de energía y clima conforme al mecanismo de gobernanza (art. 3.2).

– Principio de facilitación por la Unión Europea (conforme al mecanismo de gobernanza) de la cooperación entre los Estados miembros para el cumplimiento del objetivo global europeo (art. 3.6).

a) Eficiencia energética (Directiva [UE] 2018/31, de 30 de mayo de 2018):

– Principio de apoyo estatal estratégico –conforme al mecanismo de gobernanza– a la renovación de los parques nacionales de toda clase de edificios, públicos y privados, para su transformación en parques inmobiliarios de alta eficiencia energética (consumo de energía casi nulo) y descarbonizados (art. 2bis).

– Principio de difusión por la Unión Europea de las mejores prácticas estatales (art. 2bis).

b) Mercado común de electricidad (Directiva [UE] 2019/944, de 5 de junio):

– Principio de garantía estatal del funcionamiento del mercado integrado competitivo (art. 3)15.

– Principio de libertad de los clientes para elección de suministrador y de contratación múltiple simultánea del suministro (art. 4).

– Principio de competencia efectiva entre suministradores y libertad de fijación de precios (art. 4)16.

– Principio de permisión y fomento de la respuesta a la demanda mediante agregación, entendida ésta como la combinación de múltiples consumos de clientes o electricidad generada para su venta, compra o subasta en cualquier mercado de electricidad (art. 17).

– Principio de facilitación y potenciación de la participación de los consumidores en todos los mercados de electricidad17 incluso en términos de energía comunitaria18 y bajo la forma, no excluyente, de “comunidades ciudadanas de energía” voluntarias19 operativas como “agentes locales” cooperativos20 capaces de asumir la gestión de redes de distribución cerradas con arreglo al régimen general (art. 16).