Читать книгу Comunidades discriminadas y territorios rurales abandonados. Políticas públicas y derecho administrativo frente a la despoblación - José Luis Domínguez Alvarez - Страница 14

Transcurridas casi cuatro décadas desde la aprobación de la Ley 25/1982, de 30 de junio, de Agricultura de Montaña53 (LAM), primer hito normativo en nuestro ordenamiento jurídico orientado a promover la revitalización del medio rural y a paliar las dificultades socioeconómicas propias de este entorno54, lo cierto es que a día de hoy podemos observar más sombras55 que luces en el proceso de articulación de una auténtica política de desarrollo rural sostenible56. La explicación de este fenómeno debemos buscarla en la ausencia de voluntad política e inacción administrativa, y no tanto en la inexistencia de instrumentos normativos orientados a la promoción de la situación social y económica de las áreas rurales, como se pondrá de manifiesto en las próximas páginas.

Ciertamente, nuestro país dispone desde principios de la década de los años ochenta del pasado siglo de las herramientas normativas pertinentes para impulsar el desarrollo rural sostenible de las áreas depauperadas que pueblan la geografía española. Sin embargo, la existencia de estos instrumentos de ordenación, los cuales se caracterizan no solamente por realizar un extraordinario análisis de las principales debilidades y fortalezas que presenta el medio rural, sino también por el establecimiento de medidas y actuaciones concretas encaminadas a dotar de contenido material el mandato establecido por nuestros constituyentes en el art. 9.2 CE, no ha impedido que la actuación de las Administraciones públicas en relación con el medio rural haya sido prácticamente nula o imperceptible para quienes, loablemente, decidieron emprender su proyecto vital apegados a sus raíces.

En este sentido, conviene subrayar que la LAM57 pretendió responder al mandato de la Constitución española de otorgar un tratamiento especial a las zonas de montaña58 como expresión singular de la particular atención que los poderes públicos están obligados a prestar al sector agrario en la perspectiva de equiparar el nivel de vida de todos los españoles59.

Para ello, la Ley vino a establecer un régimen jurídico especial para las zonas de agricultura de montaña y para aquellas otras en las que concurriesen circunstancias excepcionalmente limitativas de las producciones agrarias que las equiparase en sus dificultades a las anteriores. Este régimen jurídico especial tiene por finalidad hacer posible su desarrollo social y económico especialmente en sus aspectos agrarios, manteniendo un nivel demográfico adecuado y atendiendo a la conservación y restauración del medio físico como hábitat de sus poblaciones –art. 1 LAM–.

Aunque basado en la producción agraria, la Ley 25/1982 aborda el desarrollo social y económico desde una perspectiva más amplia60 en la que quedan enmarcados los distintos componentes que integran la vida de las comunidades rurales y las especialidades de las que habitan en las zonas de montaña, todo ello prestando una especial atención a la conservación y restauración del medio físico de su hábitat.

Más allá del establecimiento de estos ambiciosos objetivos y de proceder a la conceptualización del término de “zonas de agricultura de montaña61”, la Ley se detiene en la configuración de un novedoso instrumento, los Programas de ordenación y promoción de recursos agrarios de montaña, vehículo principal a través del que el legislador pretende dotar de efectividad los postulados contenidos en el instrumento normativo, y en cuya conformación se establece la necesaria participación de Administraciones territoriales, Asociaciones de Montaña62 y personas interesadas.

En lo que respecta al conglomerado de medidas y acciones comprendidas en estos Programas de ordenación y promoción de recursos agrarios de montaña, encontramos las siguientes cuestiones –art. 8 LAM–:

Uno. De ordenación, recuperación, uso y defensa

a) Las necesarias para la defensa, conservación, restauración del medio físico de paisaje y, en especial, de los espacios naturales protegidos, así como de los declarados de utilidad pública.

b) La calificación de las tierras según su vocación, uso y destino, así como la articulación de las medidas que aseguren la continuidad del uso asignado, y la determinación, en su caso, de las áreas de alta montaña. A estos efectos se determinarán los terrenos agrícolas susceptibles de mecanización, que serán calificados por los Organismos competentes como suelo no urbanizable de protección especial, salvo que el propio planeamiento justifique otra calificación distinta. Las directrices a que ha de ajustarse su utilización para la persistencia de los recursos naturales renovables.

c) Las de defensa de las actividades agrícolas, forestales y ganaderas contra incidencias negativas del exterior, así como los trabajos necesarios para aminorar el riesgo de incendio en las áreas forestales.

d) Las de conservación de los suelos agrícolas y forestales con el fin de mantener su capacidad productiva, combatiendo la erosión y los efectos de la torrencialidad y aludes de nieve.

e) Las de protección de la flora, de la fauna, de las formaciones rocosas y de las aguas, que se coordinarán con las actividades a desarrollar en la zona.

f) Las de ordenación técnica de los pastizales y uso de sus instalaciones en armonía con las zonas arboladas, con objeto de lograr su mejor aprovechamiento.

g) Las de mantenimiento y ampliación de las áreas arboladas, procurando la reintroducción de especies autóctonas.

Dos. De promoción y protección

a) Las de determinación de las obras de interés general necesarias para mejorar las actividades agrícolas, pecuarias o forestales y para facilitar el uso del terreno rústico, respetando debidamente el medio natural.

b) Las de fomento y selección de la ganadería ligada a la tierra y de la apicultura de acuerdo con las peculiaridades de las diferentes zonas.

c) Las de fomento de las denominaciones de origen para los productos de alta calidad de la montaña.

d) Las de fomento de los regadíos procurando que, en las concesiones hidroeléctricas otorgadas a partir de la vigencia de la citada Ley, se pueda hacer compatible el aprovechamiento energético con el regadío.

e) Las de fomento y protección de cooperativas agropecuarias y de las diversas formas de agricultura de grupo y de las Comunidades vecinales tradicionales.

f) Las de fomento de las posibles actividades turísticas y recreativas que faciliten en lo posible el mantenimiento y mejora de las actividades económicas tradicionales, dentro de los límites señalados en la citada Ley; de la pequeña y mediana industria; de la artesanía familiar; del desarrollo de vacaciones en casas de labranza; de explotaciones de aguas mineromedicinales, acuicultura y del abastecimiento de industrias agrarias.

g) Las de protección de la vivienda y de la arquitectura rural.

Tres. Otras medidas o acciones

a) La determinación de las necesidades de formación profesional y de capacitación y extensión agraria para las actividades de montaña.

b) Las de coordinación precisas para que las futuras edificaciones, núcleos turísticos o recreativos y obras de infraestructura especialmente comunicaciones, en armonía con el paisaje y los usos del suelo no perjudiquen al medio natural y permitan la protección de los tipos tradicionales de arquitectura rural.

c) Las de creación de los instrumentos de cooperación entre los diversos Ministerios y Entes Territoriales para la ejecución de obras de infraestructura y la prestación de los servicios de interés general de la zona con prioritaria atención a los sanitarios, educativos, culturales y, en general, a los que promuevan unas condiciones de vida digna.

Paralelamente al establecimiento de este conjunto de actuaciones prioritarias que las Administraciones públicas deben emprender para fortalecer el desarrollo social y económico de las zonas de agricultura de montaña, el Capítulo V de la Ley 25/1982 establece un régimen de ayudas generales destinado a sufragar las indemnizaciones orientadas a compensar los factores naturales que inciden negativamente en el rendimiento de las explotaciones agrarias situadas en zonas de agricultura de montaña, así como la ejecución de las obras, acciones y servicios previstos en los distintos programas de ordenación y promoción. Régimen de ayudas que será desarrollado dos años después mediante la adopción del Real Decreto 2164/1984, de 31 de octubre, por el que se regula la acción común para el desarrollo integral de las zonas de agricultura de montaña y de otras zonas equiparables en desarrollo de la Ley 25/198263.