Читать книгу Comunidades discriminadas y territorios rurales abandonados. Políticas públicas y derecho administrativo frente a la despoblación - José Luis Domínguez Alvarez - Страница 7

La opinión, recientemente expresada por la Comisión, representa una suerte de caída en el camino de Damasco. Más de medio siglo después se descubre que los conflictos ambientales (mejor, los conflictos por las externalidades de la política medioambiental) también se dan en la vieja Europa y no son algo propio de Asia o Iberoamérica. Aunque la preocupación por la COVID-19 desplazó el tema, el impuesto sobre el carbono fue origen del movimiento des gilets jaunes en Francia, o de los tractores naranjas en los Países Bajos, mientras que en España se alumbraba algo muy similar. Y es que, probablemente, la inelasticidad de las exigencias medioambientales sobre el mundo rural comenzaba a manifestar sus límites en conflictos que se reproducirán, seguramente, en el futuro. Se trata de movimientos que traducen dos formas, “dos mundos que perciben y actúan sobre la naturaleza de manera diferente”3 en un contexto de dominación.

Interesa destacar que ese ámbito de dominación jurídica impone consecuencias diarias que, vividas in situ, resultan difícilmente explicables: contemplar el desamparo del ganadero de una pequeña explotación extensiva de ovino que, al sur del Duero la Directiva Hábitats le impide cualquier defensa frente al canis lupus, o la desesperanza de los últimos habitantes de los Arribes del Duero (Espacio Natural Protegido, ZEPA, y Reserva de la Biosfera) que observan cómo el Gyps fulvus (buitre leonado) se abalanza sobre los recentales, porque se les ha prohibido (pese al control veterinario) el abandono de reses muertas; asistir a una denuncia del agente forestal por podar encinas sin respetar el tamaño máximo de quince centímetros de diámetro (en otras Comunidades Autónomas el tamaño es de diez centímetros) porque así lo diga una norma de ínfimo rango, frente a quienes han hecho de la poda su oficio (cortacinos), termina siendo muy aleccionador sobre lo que significa un Derecho ambiental urbanita, pensado para un contexto ideal, académico, que “piensa en grande”, pero que, alejado del contacto y la experiencia vital auténticamente ecológica, se olvida de actuar en pequeño.

Expondré dos ejemplos de dominación jurídica de lo urbanita sobre el modo de vida rural, que manifiestan cómo, sin alterar ciertos tratamientos normativos, me parece imposible regenerar el grado de asilvestramiento de territorios despoblados.

Una expresión muy acabada, en primer lugar, del pequeño conflicto ambiental diario que esconden las normas en la España vaciada: el concepto de “monte” y, por tanto, el ámbito de un especial Derecho administrativo de protección, incluye hoy (art. 5.1.c) de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes) “los terrenos agrícolas abandonados que cumplan las condiciones y plazos que determine la comunidad autónoma, y siempre que hayan adquirido signos inequívocos de su estado forestal”. Algunas Comunidades Autónomas han establecido ese plazo de abandono en diez años. El cultivador que quiera “recuperar” o labrar su parcela (por ejemplo, para evitar que la cubierta natural desarrollada sin control suponga una amenaza de incendio) necesitará autorización administrativa para relvar de nuevo su terreno o se expondrá a graves sanciones administrativas. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de 12 de abril de 2019, se ocupa de alguno de estos supuestos. El cultivador tuvo que demostrar que, aunque la finca tenía algunos síntomas de “monte”, venia labrando el terreno, respetando los pies de encinas ya maduros, de forma esporádica cada cinco o seis años (…) y solo así pudo esquivar la sanción de 6.000 euros que le había sido impuesta, sobre la base de una denuncia de los agentes forestales que, obviamente, constataron el relativo abandono del terrero.

Al mismo tiempo que sucede esto, diferentes estudios certifican, con la voz de la ciencia, que los terrenos completamente abandonados a su evolución natural, son ecológicamente menos eficientes en la captura de carbono que aquellos que son labrados y pastados4 aunque tal conducta no responda a una sistemática explotación agro-ganadera, sino a un manejo específicamente ligado a su posibilidad de actuar como sumidero de CO2.

El nivel de conflicto ambiental (bien presente en las opiniones de los escasos pobladores que permanecen sobre el terreno de esas zonas de tan alto interés ambiental como para acumular hasta tres o cuatro calificaciones jurídicas de protección) se oculta por la escasa atención mediática. Es necesario acudir a diarios de provincias para conocer, por ejemplo, que resulta más fácil edificar en Móstoles que alterar o mejorar unos metros de un camino rural, si no se quiere arriesgar el emprendedor a una sanción administrativa o, lo que es peor, a un proceso penal.

El otro elemento, en segundo lugar, que hace insostenible el hábitat rural abandonado, contra el que resulta imposible luchar, es el régimen jurídico del suelo, el régimen urbanístico de la propiedad del suelo. Por poderosas razones ligadas al descontrol urbanístico de ciudades y núcleos de cierta importancia, el legislador español optó por un modelo en el que el derecho a edificar no pertenece ya al propietario del suelo, por lo que el suelo calificado de “no urbanizable” (hoy diríamos en situación básica de rural) no puede ser más que excepcionalmente tocado desde el punto de vista edificatorio. El daño que el “urbanismo sostenible” en la configuración que tal expresión ha tomado en España, ha ocasionado en pequeñas iniciativas de emprendimiento rural es difícil de evaluar, pero ha contribuido y contribuye no poco a dificultar la vida y el desarrollo rural.

Las facultades del derecho de propiedad incluyen únicamente (y ya hemos visto que ni siquiera eso, si se dan las circunstancias de la Ley de Montes) las de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales (art. 13.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana). Cualquier acto edificatorio implica un insostenible régimen de autorización excepcional. Regularizar urbanísticamente la edificación de una explotación ganadera o agrícola-ganadera, dado el régimen de todo el suelo rural, será seguramente, una quimera: exigencias de parcela mínima, ubicación, volumen, aspecto, accesos, etc.

Todos ellos son requisitos razonables, pero aplicados a través de normas rígidas, construidas muchas veces hace varias décadas, con criterios absolutamente separados de la realidad, porque están pensados para núcleos de otro nivel, que vienen a suponer obstáculos (insuperables) a cualquier acción productiva sobre el terreno que pudiera contribuir a fijar población. En el mejor de los casos, tales normas contemplan un amplísimo campo de discrecionalidad y libre apreciación administrativa.

Concebidas y creadas para otros entornos, las normas urbanísticas, se aplican con desorden y falta del tacto jurídico que reclama el Código Civil al hablar de “ponderar” la aplicación de las normas (art. 3.2): no hay “equidad” en la aplicación de las normas urbanísticas. No me resulta difícil relatar ejemplos de procesos por delito urbanístico por aplicación de Normas Subsidiarias y Complementarias de Ámbito Provincial, vieja reliquia jurídica que data de los años setenta, que, en el caso, imponía una distancia máxima para edificar vivienda de 50 metros. El imputado había edificado a 60 metros de la “Delimitación del casco urbano” venerable concepto igualmente de siglo pasado, pero aplicable.

Alguna Comunidad Autónoma, tomando en consideración esta problemática (el urbanismo rural), tras la inclusión en la normativa urbanística de la preocupación por la sostenibilidad centrada en el suelo urbano, se ha ocupado de regular el uso edificatorio del suelo rústico desde perspectivas complementarias a la mera invocación del “urbanismo sostenible”, que obliga al urbanismo de núcleo compacto. La Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, y sus posteriores modificaciones, toma el suelo rustico como valor que merece una regulación propia y diferenciada, se define a sí misma como “ley del suelo rustico”: “Es una Ley de suelo, suelo que reconocemos ahora en su mayor parte como rústico…”. Por ello se reconoce que esta clase de territorio no comprende solo usos agropecuarios, forestales o cinegéticos, sino también otros que legalmente pueden ya realizarse en suelo rústico que generan riqueza colectiva a largo plazo: montes de utilidad pública, paisajes de interés, patrimonio cultural y etnográfico, arquitectura popular, entornos de alta calidad para el esparcimiento y la práctica deportiva, turismo vinculado al medio natural o la formación e investigación ligada a la naturaleza, la agroindustria o las energías renovables.

Complementariamente, el Decreto-Ley 10/2020 de esa misma Comunidad, introduce modificaciones para posibilitar construcciones en esa clase de suelo, introduciendo la “calificación rústica” y la categoría de “uso vinculado”, es decir, construcciones autorizadas destinadas a la explotación agropecuaria, forestal, cinegética, piscícola o análoga, conforme a la naturaleza del terreno, que permiten obras y edificaciones sujetas a un control urbanístico municipal mucho más ligero: el uso urbanístico del suelo rural no se presenta como “excepcional”, sometido a una amplísima discrecionalidad administrativa en su autorización, sino regulado conforme a normas más equilibradas y compatibles con el desarrollo de la comunidad rural.

Los dos ejemplos muestran un fenómeno más general: la necesidad de discriminar el tratamiento jurídico del mundo rural frente a las técnicas concebidas para el medio urbano. La estrategia podría continuar no solo en el campo urbanístico, sino también en otros muchos ámbitos, tal como, por ejemplo, la provisión de servicios de interés general.