Читать книгу Comunidades discriminadas y territorios rurales abandonados. Políticas públicas y derecho administrativo frente a la despoblación - José Luis Domínguez Alvarez - Страница 9

Si debiera finalizar con alguna nota positiva, esta puede ser la nueva interpretación que debe darse al Reglamento (UE) 130/2013 sobre el Fondo de Desarrollo Regional (art. 10) y su remisión al art. 121.4 del Reglamento (UE) 1303/2013, (disposiciones comunes a los Fondos). Como ya había detectado el Parlamento Europeo en 2016, las Zonas Escasamente Pobladas, en terminología comunitaria, tenían un estatus singular, en virtud del Acta de adhesión de Austria, Noruega, Finlandia y Suecia, mientras las zonas de muy baja densidad de población se definían a nivel estadístico NUTS 2. Las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para 2014-2020 definieron, en consecuencia, las zonas con muy baja densidad de población de la manera siguiente: Regiones NUTS 2 con menos de 8 habitantes por km² o NUTS 3 con menos de 12,5 habitantes por km². El nivel NUTS 2 corresponde a nuestras Comunidades Autónomas y el NUTS 3 a nuestras Provincias.

A consecuencia de la definición geográfica-estadística adoptada, resultaba por ejemplo que Aragón, pese a contar con territorio desertificados poblacionalmente, no entrará en tales calificaciones (el peso de Zaragoza capital), y el fenómeno se repetía en Castilla y León en el interior de algunas provincias. De esta manera, Zamora (que contiene zonas de densidad de población muy por debajo de 8,5 habitantes por km2) quedaría fuera de lo previsto en el Reglamento del FEDER que obligaba a prestar atención singular a “zonas con desventajas demográficas” tal como las define el art. 121 del Reglamento de disposiciones comunes. Este incluye las zonas escasamente pobladas (menos de 50 habitantes por km2) o muy escasamente pobladas (menos de 8 habitantes por km2), pero sin necesidad de ser referidas a uno de los anteriores niveles estadísticos.

Con la perspectiva puesta en estos cambios que permiten delinear, apartándose de los niveles meramente provinciales, áreas muy escasamente pobladas, las Directrices Generales de la Estrategia Nacional Frente al reto Demográfico, toman en cuenta esta nueva forma de entenderse el art. 174 del Tratado Funcionamiento de la Unión Europea.

En la nueva terminología europea, el impulso que a los Fondos Estructurales presta la nueva iniciativa REACT-UE (Ayuda a la recuperación para la cohesión y los territorios de Europa), al menos nominalmente, toma en consideración el ámbito rural: “los Estados miembros deben seguir prestando especial atención a los habitantes de las regiones rurales, fronterizas, menos desarrolladas, insulares, montañosas, escasamente pobladas y ultraperiféricas y de las zonas afectadas por la transición industrial y la despoblación, y cuando sea adecuado destinar los recursos REACT-UE a prestarles apoyo”. No obstante, se adopta la cautela de que:

“A fin de permitir que los recursos REACT-UE se destinen a las zonas geográficas donde más se necesiten, como medida excepcional y sin perjuicio de las normas generales para la asignación de los recursos de los Fondos Estructurales, no debe exigirse que los recursos REACT-UE asignados al FEDER y al FSE se desglosen por categoría de región. No obstante, se espera de los Estados miembros que tengan en cuenta las distintas necesidades y niveles de desarrollo de cada región a fin de garantizar que el apoyo encuentre un equilibrio entre las necesidades de las regiones y ciudades más afectadas por las consecuencias de la pandemia de COVID-19 y la necesidad de prestar especial atención a las regiones menos desarrolladas”5.

Los fondos adicionales en favor del FEDER, por tanto, deberán gestionarse con esta cautela (equilibrio entre regiones y ciudades más afectadas por la pandemia y necesidades de regiones menos desarrolladas) que quizá permite acentuar la actuación en zonas rurales fronterizas, dado que esa condición sí es objeto de consideración singular y concreta en la reglamentación del Fondo.

El otro instrumento reciente, el así llamado Fondo de Transición Justa [COM(2020)22], plantea muchos problemas de concepción, pues se trata de una propuesta muy fuertemente ideologizada, que no acaba de tomar en cuenta, como se ha demandado, que es precisa, ante todo, une révolution culturelle pour aider les administrations d’État à découvrir qu’en passant d’un magistère à un ministère, du rôle de donneur de leçons au rôle de facilitateur d’une fabrique collective des transitions, il change la nature de son pouvoir mais ne le perd pas (…)”6.

En el debate en la Comisión de Desarrollo Regional del Parlamento Europeo sobre la propuesta de la Comisión, se replantean alguna de las cuestiones aquí aludidas. Se enmienda el texto de la Comisión añadiendo, por ejemplo, que la transición energética propuesta:

“[N]o solo genera el riesgo de una transición a velocidad variable en la Unión en lo que respecta a la acción por el clima, sino también de crecientes disparidades entre las regiones, especialmente en el caso de las regiones ultraperiféricas, remotas e insulares y las zonas geográficamente desfavorecidas, así como las zonas con problemas de despoblamiento, lo que va en detrimento de los objetivos de cohesión social, económica y territorial…”.

Se insiste, igualmente, en el texto de las enmiendas en la regeneración de los activos naturales disponibles, y se reclama:

“Por tanto, el FTJ debe abarcar a todos los Estados miembros, pero la distribución de sus recursos financieros debe centrarse en los territorios más perjudicados y reflejar la capacidad de estos para financiar las inversiones necesarias para hacer frente a la transición a la neutralidad climática, prestando especial atención a las regiones menos desarrolladas, las regiones ultraperiféricas, montañosas e insulares, las zonas poco pobladas, las zonas rurales, remotas y geográficamente desfavorecidas, en las que la poca población dificulta la aplicación de la transición energética hacia la neutralidad climática, y teniendo en cuenta la situación de partida de cada Estado miembro (…)”.

Por ello, la enmienda núm. 2 indica:

“[E]s de suma importancia apoyar urgentemente a aquellas regiones y agentes cuya contribución resulte clave para garantizar una transición justa rápida, en consonancia con los objetivos climáticos de la Unión, de modo que se evite incrementar la brecha. Deben tenerse especialmente presentes las regiones de nivel NUTS 3 con una población inferior a 12,5 habitantes por km2 o con una disminución anual media de la población superior a -1 % en el período 2007-2017”.

Si esta enmienda y otras similares, que tienden a identificar el papel no secundario de las zonas rurales desfavorecidas (también las zonas mineras) en la transición climática, fueran finalmente admitidas, también este Fondo debería desempeñar cierto papel en la Estrategia Española frente al Reto Demográfico y la despoblación.

La toma en consideración de que existen unidades o zonas diferentes de las habitualmente utilizadas a las que debe aplicarse las políticas derivadas del art. 174 TFUE (“Se prestará especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes como, por ejemplo, las regiones más septentrionales con una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña) es quizá, la única noticia positiva que queda de este momento de transición de la Unión Europea.

1. COMISIÓN EUROPEA, “Intensificar la ambición climática de Europa para 2030: Invertir en un futuro climáticamente neutro en beneficio de nuestros ciudadanos”[COM(2020)562].

2. En otra ocasión, al presentar un volumen sobre Rural Renaissance, he apuntado la misma problemática desde el punto de vista de las estructuras administrativas y el papel, heredero del caciquismo histórico, de la Diputación Provincial. Vid. FERNANDO PABLO, M.M., “¡Faltan cabezas!: una nota sobre derecho público y ruralidad”, en FERNANDO PABLO, M.M. y DOMÍNGUEZ ÁLVAREZ, J.L., Rural Renaissance: Derecho y Medio Rural, Thomson Reuters-Aranzadi, Cizur Menor, 2020.

3. La expresión de ORELLANA, R., “Aproximaciones a un marco teórico para la comprensión y manejo de los conflictos socioambientales”, en ORTIZ, P. (Comp.), Comunidades y conflictos socioambientales: experiencias y desafíos en América Latina, Ediciones UPS-Abya Yala, Quito, 1999, pp. 89-108.

4. Vid. LIFE OPERATION CO2 (LIFE11 ENV/ES/535), “Operación C02: Integrated agroforestry practices and nature conservation against climate change/Prácticas agroforestales integradas y de conservación de la naturaleza contra el cambio climático”.

5. Vid. Resolución Legislativa del Parlamento Europeo de 16 de diciembre 2020, disponible en https://bit.ly/38myR3v.

6. Vid. YANNICK, R., Développer la fabrique des transitions territoriales, 20 diciembre 2020 en https://bit.ly/3mCjusM.