Читать книгу El Estado y los derechos humanos: México, Ecuador y Uruguay - Karina Ansolabehere - Страница 15

La realización de los derechos humanos en un espacio nacional depende de varios factores: el cruce de los compromisos internacionales y nacionales, las condiciones políticas y económicas, la capacidad institucional real de aplicación de las normas, y las estrategias y capacidad de incidencia del movimiento de derechos humanos para defender los derechos, entre otros. Esta lista es solo un ejemplo. Sabemos que son múltiples y complejas las variables que se entrelazan para explicar el ejercicio efectivo de ciertos derechos.

Un elemento central en la explicación del impacto de la institucionalización de los derechos humanos en su ejercicio efectivo pasa por el conocimiento del acuerdo estatal en el aquel se inserta. En este sentido, definimos acuerdo estatal como los arreglos fundamentales entre los principales actores —en un determinado lapso delimitado por la continuidad del propio acuerdo— respecto del papel que juegan las instituciones y las prácticas formales e informales que deben predominar (permitir, inhibir, prohibir), las cuales determinan una distribución del poder en una población y territorio determinado a nivel nacional y subnacional. En cada uno de estos niveles, el acuerdo estatal puede tener variaciones de conformidad con la naturaleza de sus componentes, que son las alianzas efectivas que conforman una red o sistema que ejerce el poder en un periodo determinado.

El acuerdo estatal está compuesto por actores políticos, económicos, militares, sociales y culturales que son relevantes en la medida en que movilizan recursos en determinado sentido. El acuerdo puede incluir actores dominantes y subordinados y, dada la universal heterogeneidad del Estado, incide en el destino de los derechos humanos. Cabe agregar una aclaración sobre la palabra “acuerdo”. Como no es posible conocer los intercambios privados entre individuos y grupos, nos limitamos a recoger los componentes públicos y visibles que se pueden observar. Las discrepancias entre lo observable y lo no observable de los acuerdos se resuelven tomando solamente en cuenta las preferencias expresas de los actores o las definiciones institucionales que se producen públicamente y que constituyen la intencionalidad política de los agentes de los acuerdos estatales. En contraste con otras formas de conceptualizar los arreglos y relaciones entre los grupos que toman las decisiones del Estado a lo largo y ancho de sus encadenamientos, por ejemplo, en su organización burocrática o como “bloque en el poder”, la idea de acuerdo estatal reúne las alianzas concretas entre los agentes que son determinantes o elementos clave para facilitar o dificultar que las instituciones de derechos humanos actúen efectivamente en la promoción de su disfrute.

Para describir el acuerdo estatal en estos términos se tomó en consideración, además de lo que ocurre en las altas esferas del poder político en relación con el tema, la actividad práctica de los agentes que se relaciona con la realización de derechos humanos. Así, se analizó en cada caso nacional cómo la definición jurídica y organizacional de los derechos humanos opera en la práctica gubernamental y en el ejercicio del poder, cómo se articulan entre sí en cada gobierno del periodo estudiado y, dentro de cada uno de ellos, si hay quiebres o cambios que alteren significativamente esa articulación. Desde esta óptica, la aproximación al acuerdo estatal se llevó a cabo considerando su impacto en la política económica, las políticas públicas principales referidas al disfrute, el uso del poder del Estado para proteger a los beneficiarios del acuerdo estatal y el detrimento experimentado por quienes están excluidos del acuerdo. Tres elementos adicionales fueron tomados como guía del análisis del acuerdo estatal: a) el impacto en la política pública, b) el impacto en el Estado de derecho, y c) el impacto sobre el control efectivo del ejercicio del poder público mediante la rendición de cuentas.

Para entender en qué consiste el acuerdo estatal se deben considerar al menos las siguientes dimensiones: los actores principales, ii) las concepciones en juego sobre el rol del Estado en la economía y en la sociedad, iii) la división de poderes y la competencia política, y iv) las consecuencias de esto último en la distribución efectiva del poder y la acción del Estado. En el acuerdo estatal especialmente se toma en cuenta la forma en que los derechos humanos se interpretan y aplican en un momento determinado.

Describimos al acuerdo estatal a partir de las instituciones y prácticas que lo concretan, del modo en que estas se encuentran definidas jurídicamente,² y de cómo operan en la práctica de gobierno y ejercicio del poder. En nuestro enfoque, las reglas dan forma a conductas y estas adquieren patrones de repetición y continuidad que, no obstante, los cambios ulteriores que se producen en la estructura jurídica, pueden seguir repitiéndose aun sin correspondencia con nuevas reglas. A esto se le llama “path dependence” (Sanders 2006). En el análisis que ofrecemos en los capítulos dedicados a cada uno de los países en estudio se identifican reglas, prácticas y actores que en conjunto son agentes del mantenimiento o el cambio institucional y las relaciones entre instituciones y realización de derechos humanos. Nuestro propósito no es el estudio del bloque en el poder, del Estado o del equilibrio de fuerzas entre actores en determinadas situaciones, sino la descripción de las características de los acuerdos estatales que circunscriben los procesos de institucionalización y disfrute de los derechos humanos.

En este sentido, entendemos por instituciones las “restricciones edificadas para dar forma a la interacción humana” (North, 1990).³ En el análisis de los acuerdos estatales, las instituciones son cruciales para entender lo que en la práctica resulta de las finalidades que se proponen los actores. Una vez que un conjunto de instituciones se conforma, las interacciones humanas adquieren forma definida en acuerdo con ellas. Esto no quiere decir que esa “conformidad” deba interpretarse como aceptación pasiva de las formas que adquieren las decisiones y la acción, sino que con esos moldes se estructuran para alcanzar los resultados buscados y generar otros que aparecen como consecuencias involuntarias.

Al describir el acuerdo estatal en cada caso de estudio, se ha procurado contemplar las instituciones relevantes involucradas en él, tomando en cuenta su origen cuando se trata de instituciones creadas en función de los derechos humanos, los cambios que introducen en el comportamiento de los actores que interactúan con ellas y los efectos, buscados o no, de esa interacción para el disfrute de derechos. Luego se analiza cómo se articulan en cada periodo de gobierno de los casos estudiados y, dentro de cada uno de ellos, si hay quiebres o cambios significativos que alteren esa articulación. El acuerdo estatal es dinámico, ya que la acción política y las coaliciones entre los actores relevantes también lo son. Esta es una ventaja de esta noción, porque nos permite captar las diferencias y movimientos en un periodo de tiempo.

En cada acuerdo estatal hay una relación entre demandas de derechos humanos provenientes de movimientos internos y las que llegan de presiones internacionales. Estas demandas tienen un procesamiento pecu­liar dependiendo de los rasgos del acuerdo estatal, lo que nos lleva a la legislación y las políticas públicas que dan forma a las instituciones de las que deriva el disfrute. En cada acuerdo estatal se entreveran reglas formales e informales. Así, la noción de acuerdo estatal permite reconocer las posibilidades y restricciones de las acciones encaminadas a defender la realización de los derechos o a impedirla.

Para estudiar y reconstruir los distintos acuerdos estatales existentes en Uruguay, México y Ecuador, se han analizado los procesos políticos de estos países desde finales de la década de 1970 hasta el año 2015. La decisión de cuándo comenzar el análisis se tomó a partir de dos elementos. Por un lado, los hitos específicos que marcan la institucionalización en materia de derechos humanos en cada país: el fin de la dictadura en Ecuador en 1978, la firma de la Convención Americana de Derechos Humanos por Uruguay en 1969, o la creación de la Procuraduría Federal del Consumidor en México en 1975. Por el otro, los hechos políticos que, en el momento que hicimos el trabajo de campo, se tornaron relevantes para entender los acuerdos estatales, como la importancia que cobró el igualitarismo en Uruguay desde 1913 y la dictadura que duró de 1973 a 1985; de nuevo, el fin de la dictadura de Ecuador en 1978; o el proceso de transición a la democracia en México iniciado con la reforma electoral de 1977.

En la medida en que se trata de cerca de cuarenta años de historia de cada país, evidentemente hay cambios en la construcción de los acuerdos estatales. Pusimos especial énfasis en mirar cómo los procesos de institucionalización de derechos humanos (nivel meso) se insertan en los arreglos establecidos entre los actores poderosos para plasmarse en políticas y valores específicos (nivel macro), que impactan en el mayor o menor ejercicio de derechos por parte de las personas (nivel micro). En pocas palabras, analizamos la forma en que procesos de nivel meso, se insertan en acuerdos macro, que a su vez influyen en el nivel micro.

No hay demasiadas dudas en que uno de los principales pilares de la discusión en torno a la conformación del acuerdo estatal en América Latina desde la década de los setenta hasta la fecha está relacionado con el modelo económico: una matriz más desarrollista con mayor dirección e intervención estatal, un modelo neoliberal, o los gobiernos de la nueva izquierda con un mayor nivel de intervención. Es por eso que pusimos particular atención a la política económica en la construcción del acuerdo estatal, lo que implicó problematizar las discusiones sobre el modelo de desarrollo, la equidad, y el papel de los derechos humanos en ellas. También revisamos los programas de política pública que tenían el mayor financiamiento para contar con un observable de las prioridades económicas del gobierno. En el cuadro 1.1 se presentan las categorías y fuentes utilizadas en el trabajo de campo.

Si bien la política económica cobra mayor relevancia en la construcción del acuerdo estatal, no lo es todo. La puja de intereses tanto económicos como de otra índole también tiene sus propias lógicas, a la par que hay otras agendas que dominaron a América Latina en esos años, como la transición a la democracia y los procesos de consolidación demo­crática. Por ello, considerando que el objeto de estudio son los derechos humanos, nos interesó mirar el papel que ellos juegan en los tomadores de decisiones: los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial; así como los temas que lograban politizarse en las altas esferas del poder político. Con esto podremos saber si los derechos humanos fueron parte del acuerdo estatal, o simplemente se trató de temas secundarios y subordinados a otras decisiones. En el cuadro 1.2 presentamos las categorías y fuentes utilizadas aquí para construir esta dimensión durante el trabajo de campo.

Lo que hemos presentado hasta aquí son los puntos de partida para analizar la construcción del acuerdo estatal en los países de este estudio. Estas dimensiones y categorías las seleccionamos antes de hacer el trabajo de campo, pero no nos cerramos a la posibilidad de encontrar otros aspectos relevantes en la construcción de los acuerdos estatales específicos, de los cuales se dará cuenta en los tres capítulos siguientes y en las conclusiones.