Читать книгу Крестьяноведение. Теория. История. Современность. Выпуск 9. 2014 - Коллектив авторов - Страница 10

Определение сельских территорий Финляндии

Во многих официальных документах и различных исследованиях указывается на то, что Финляндия является практически самой сельской страной в Европе. Статистический комитет Финляндии дает официальное определение сельских территорий на основе статистического деления муниципалитетов на городские, полугородские и сельские[10], однако типология статистического комитета не учитывает разницу в развитии и в характеристиках между муниципалитетами. В течение последних 20 лет сельская политика в Финляндии превратилась в самостоятельную политику. Первая национальная сельская программа была написана еще в начале 1990-х гг. и уже тогда отмечалась необходимость создания типологии сельских территорий. Разрабатываемая типология менялась несколько раз из-за изменений в сфере ее применения. Одним из важных факторов, повлиявших на это, было вступление Финляндии в Европейский союз. Последняя версия типологии сельских территорий включает в себя три класса[11]:

• Сельские муниципалитеты вблизи урбанизированных зон. У данных муниципалитетов лучшие возможности для развития, их экономика часто интегрирована в экономику городов, возможности для развития сельского хозяйства очень хорошие, структура сельской экономики достаточно дифференцирована. С демографической точки зрения в муниципалитетах данного типа очень часто наблюдается положительный прирост населения, что позволяет развивать социальное обслуживание населения и инвестировать в него. В данном типе муниципалитетов уровень благосостояния один из самых высоких в стране.

• Сельские муниципалитеты. Первичное производство – важный источник доходов в данных муниципалитетах. Данная группа также включает некрупные промышленные центры. Муниципалитеты располагаются вблизи средних городов, имеют достаточно жизнеспособную пространственную структуру. Муниципалитеты данного типа располагаются в южной и западной Финляндии.

• Малонаселенные сельские муниципалитеты. Здесь достаточно слабая отправная точка для экономического развития. Старение населения, отток населения, безработица, стагнация экономики, недостаточное государственное финансирование – основные характеристики таких муниципалитетов. Неблагоприятные агроклиматические условия ограничивают развитие основного производства. Система расселения в районах с низкой плотностью населения рассеянная. Населенные пункты располагаются на значительном расстоянии друг от друга, между ними могут быть обширные, безлюдные территории. Малонаселенная сельская местность характеризуется огромными пространствами, чистой окружающей средой, природными ресурсами, красивыми ландшафтами и собственной культурой. Муниципалитеты данного типа располагаются в основном в восточной и северной части Финляндии.

Данные, представленные в табл. 3, демонстрируют четкий сельский характер страны: сельские территории покрывают более 90 % Финляндии, но с другой стороны, здесь проживает только 40 % населения страны.

Таблица 3

Характеристика разных типов муниципальных образований Финляндии

Источник: Malinen P., Kytola L., Keranen H., ja Keranen R. Suomen maaseututyypit 2006. Maa-ja metsatalousministerio 7/2006.

В последнее время обсуждается вопрос обновления сельской типологии. Он связан, главным образом, с неясностью взаимоотношений между городом и деревней. И сельская и городская политика претерпели значительные изменения в течение последних 20–30 лет, но остается важный пункт о взаимодействии, совместимости этих политик. Главные вопросы: где заканчиваются городские территории и начинаются сельские и какие политики должны быть применимы к этим переходным зонам? В связи с этим в 1999 г. была создана межминистерская Рабочая группа по сельско-городским взаимоотношениям, в чьи функции входило формулировка и достижение совместных целей городской и сельской политики через активный диалог и реализацию различных проектов.

Развитие сельской политики в Финляндии

До 1991 г. политика сельского развития основывалась, главным образом, на стратегиях и планах сельскохозяйственной и региональной политик. После серьезного оттока населения с сельских территорий в конце 1960-х – начале 1970-х гг. правительство стало разрабатывать специальные меры, направленные на развитие там производства. Будущее сельских территорий рассматривалось в связи с построением Северной модели государства всеобщего благосостояния (Nordic welfare state) через так называемую широкую социальную политику, которая может быть осуществлена путем объединения сельскохозяйственной, региональной и социальной политик.

Изменения 1970-х гг. дали толчок к развитию Финского деревенского движения (Finnish uillage movement). Корни этого движения уходят в совместную, волонтерскую работу сельских жителей – это неоплачиваемый, добровольный и взаимовыгодный общественно-полезный труд, направленный на достижение общих целей, например, как строительство сельского клуба, ремонт общественных зданий, содержание сельских дорог и т. д. Деревенское движение распространилось по всей стране, и сегодня это краеугольный камень финской сельской политики: через активную работу по развитию сельских территорий оно стало влиятельным актором, а мнение участников движения учитывается при составлении программ развития села.

Другим важным фактором развития сельских территорий в 1970-х гг. явились академические исследования сельской Финляндии. Сельские исследования носили исключительно социальный характер и стремились анализировать те структурные и политические факторы, которые привели к миграции сельского населения. Однако роль ученого оказалась в них весьма противоречивой[12]: он может быть экспертом, обладая знанием и способностью собрать и проанализировать релевантную информацию, которую он или она передает другим экспертам, стратегическим учреждениям и ученым во всем мире. Одновременно ученый имеет возможность выступить в качестве «голоса сельских жителей», т. е. человека, который четко формулирует интересы местного населения для лиц, принимающим решения. Третья роль – посредника между местной деревенской жизнью и политикой. На ранних стадиях сельских исследований вторая роль была доминирующей, но на более поздних акцент постепенно перемещался к первой роли и, наконец, к роли посредника.

Исследование с целью выработки мер (action research) – наиболее распространенная методология в сельских исследованиях, она базировалась на том, что деревня является основной единицей развития сельских территорий. Главной задачей становилась организация сельских комитетов, которые должны были стать механизмом поддержки и улучшения работы сферы услуг и качества жизни сельского населения. Изначальная идея при учреждении сельских комитетов состояла в том, чтобы создать промежуточный уровень управления в региональной структуре. Сельские комитеты играли роль «голоса» местного сообщества, посылая предложения по решению проблем региональной администрации. Роль исследователей заключалась в данном случае в создании таких комитетов и поддержке их деятельности на начальном этапе. И в этом смысле появление политики сельского развития совпало с «культурным поворотом» в социальных науках[13]. В сельских исследованиях это означало признание роли культуры как средства сельского развития. Вместо абстрактных макроструктур общества объектами исследования стали повседневная жизнь сельского населения, локальность, культурное наследие, окружающая среда. Деревня и сельские жители больше не были просто объектами экономических решений властей, стали учитываться их знания и опыт. Таким образом, сельские исследования стали ключевым фактором в формировании отдельной сельской политики в Финляндии с начала 1980-х гг. Эти достижения Финляндии признает и ОЭСР.

В 1980-х гг. сельская политика стремительно развивалась: на местном уровне были созданы сельские комитеты, на государственном – различные комитеты и рабочие группы. Эту фазу формирования сельской политики назвали перспективным проектированием, стадия внедрения пришлась на конец 1980-х – начало 1990-х гг., еще до вступления Финляндии в Европейский союз. Чтобы сделать работу местных сельских комитетов более институализированной, они были зарегистрированы как общественные организации. В течение 1980-х гг. начался новый этап развития, когда сельские общественные организации начали сотрудничать друг с другом, что привело к формированию первых ассоциаций сельских общественных организаций в провинциях. На правительственном уровне в 1988 г. стартовал Проект сельского развития, сопровождаемый Первой программой сельского развития (1991 г.) и организацией Консультативного комитета по вопросам сельской политики. Первый сельский программный документ был издан правительством в 1987 г. Он определил главными целями сельского развития диверсификацию экономики, поддержку местных инициатив, улучшение условий жизни в сельских районах, уменьшение разницы в доходах и занятости между сельскими и городскими муниципалитетами. На муниципалитеты возложили главную ответственность за реализацию этих задачи. В конце 1980-х – начале 1990-х гг. акцент был смещен на преодоление границ между различными секторами (например, региональная политика против аграрной политики, культурная политика против политики занятости) и на разработку всесторонней политики, которая объединила бы усилия государственных служащих, политиков, исследователей и местных активистов, с целью разработки последовательной стратегии развития[14].

В 1992 г. был создан Совещательный комитет по сельской политике, в который вошли представители различных административных структур. В 1995 г. комитет переименовали в Комитет по сельской политике, сельская политика стала развиваться более быстрыми темпами, и работа в этом направлении стала более организованной. В настоящее время она включает многих акторов, различные тематические и рабочие группы и интегрирована во многие другие политики. Современная сельская политика включает в себя следующие темы: развитие и укрепление сельской политики и внедрение ее в общую систему секторных политик Финляндии; диверсификация экономической основы сельских территорий; поиск новых путей децентрализации реализации сельской политики; влияние на усиление второй темы европейской общей сельскохозяйственной политики (Common agricultural policy, second pillar) так, чтобы сельская политика стала единой.

Широкая и узкая сельская политика

Финская сельская политика достаточно разнообразна. Главная ее особенность в том, что она гарантирует сельское развитие через разделение задач между различными секторами и одновременно имеет территориальную ориентацию. Общая стратегия сельской политики состоит в том, чтобы интегрировать сельские территории в программы развития, осуществляемые различными акторами, и также удостоверяться, что различные отраслевые политики направляют свою деятельность на сельские территории и потребности сельских территорий учитываются при принятии решений. Этот тип сельской политики определяется как широкая сельская политика, которая, главным образом, применима на национальном уровне и реализуется Комитетом по сельской политике (табл. 4).

Таблица 4

Широкая и узкая сельская политика Финляндии

Источник: Kahila P. Country profile on rural characteristics. P. 24.

Узкая сельская политика включает в себя меры и инструменты развития, направленные на развитие сельских территорий. Для ее реализации необходимы специальные организации, программы, законодательство, финансирование, исследования. Возможности для этого расширились после вступления Финляндии в Европейский союз. Построение узкой сельской политики началось еще с деревенского движения в 1980-х гг., но наиболее активная ее реализация началась после создания местных инициативных групп в рамках подхода ЛИДЕР. Членство в Европейском союзе обозначило новые возможности финансирования деятельности по сельскому развитию через европейскую программу ЛИДЕР, а также национальные программы, такие как ALMA (Региональная Программа Сельского Развития) или РОМО+ (Национальная Программа развития). Обе эти программы функционировали во время первого программного периода (2001–2006 гг.). Программа РОМО (сельская программа, основанная на местной инициативе) была своего рода национальной версией программы ЛИДЕР со схожими принципами действия, но финансировалась она полностью за счет государства. Программа РОМО была осуществлена через небольшие проекты развития и связанные с ними инвестициями. Полное финансирование программы составило 24 млн евро. Это было важное средство для распространения идеологии ЛИДЕР в новых областях сельской Финляндии[15]. Программа ALMA действовала исключительно в западной и южной Финляндии и стремилась остановить сельскую миграцию, улучшить условия для развития местного предпринимательства.

Обе эти политики реализуются на уровнях от местного до национального. Различные сельские акторы с местного, регионального и национального уровней составляют обширную сеть в рамках партнерских отношений. Система сельского развития непостоянна, она все время развивается в зависимости от меняющихся потребностей сельских территорий. Главное преимущество узкой сельской политики – это активное вовлечение местных жителей, местных властей, частного бизнеса и других заинтересованных сторон в процессы сельского развития. Слабые места широкой сельской политики не могут, однако, быть уравновешены действиями узкой сельской политики, которая очень зависит от финансирования из других источников, в том числе из государственных. Узкая сельская политика часто подвергается критике из-за реализации слишком многочисленных проектов, которые не формируют между собой единое целое, а решают лишь конкретные разрозненные задачи.

Комитет по сельскому развитию способствует налаживанию партнерских отношений различных секторов, участвующих в сельском развитии. Главная задача комитета – улучшение условий жизни на селе. Комитет располагает бюджетом в несколько миллионов евро на реализацию исследовательских проектов и проектов развития, т. е. представляет широкую сельскую политику. Узкая сельская политика реализуется через местные инициативные группы, действующие на местах и подход ЛИДЕР. Эти группы настроены на поиск новых путей сельского развития. Кроме ЛИДЕР узкая политика осуществляется за счет Структурного фонда[16], который также финансирует различные проекты. Кроме европейских программ, в Финляндии существуют и свои национальные программы, такие как ALMA или РОМО+. Развитое гражданское общество на селе, вовлеченность местных жителей в процессы развития – это типичные элементы узкой сельской политики. Таким образом, узкая политика имеет очень сильное влияние на местном уровне. К сожалению, на государственном уровне широкая сельская политика не занимает такого же значительного положения.