Читать книгу Sociología de las organizaciones Públicas - Mario José Krieger - Страница 10

La presente obra se encuentra dividida en tres partes.

En la primera parte, se pasa revista a las relaciones entre Estado, sociedad y administración pública. Se examina el proceso de formulación de políticas públicas y se estudian los procesos de modernización del Estado a nivel global y en América Latina y Argentina en particular.

En el capítulo primero, Juan Carlos Herrera examina las múltiples relaciones que se establecen entre Estado, sociedad y administración pública con sus tensiones y contradicciones en una relación compleja las luchas por ampliar los espacios de libertad y; con la voluntad de ejercer el poder en términos de dominación política.

Luego explora la evolución del Estado Moderno, del Estado liberal al Estado social.

Posteriormente aborda el tema de la Representación Política y observa, que en las últimas décadas, asistimos a una creciente expansión y diferenciación del fenómeno de la representación política en los regímenes democráticos. Su análisis explora la aparición de nuevas y más complejas demandas sociales, sostenidas por actores que plantean formas de participación y protagonismo que se renuevan incesantemente. Estudia la experiencia del “desencanto” y la “decepción” que las sociedades democráticas están experimentando por las distorsiones y deficiencias en el funcionamiento de las instituciones representativas. Llama la atención acerca de la ignorancia sobre las posibilidades y potencialidades de la representación. Esta crisis de representación, afirma, es ante todo una crisis de las instituciones representativas asociadas a la producción de legitimidad de los regímenes democráticos; en especial, los partidos políticos que, en principio, determinan el modo de gobierno representativo en dichos regímenes, tanto parlamentarios como presidencialistas. Continúa, entonces abordando las problemáticas del poder, el gobierno y la legitimidad. Finaliza, examinando las nociones de gobernabilidad y gobernanza en la democracia del siglo XXI.

En el capítulo segundo, analizo el tema de la modernización y reforma del Estado y la administración pública a nivel global y en América Latina. Comienzo viendo el paso del modelo patrimonialista al burocrático. Observo la importancia de este en los inicios del siglo XX. Luego paso a analizar la crisis de la administración burocrática y la introducción de lo que se dio en llamar reforma gerencial en los países desarrollados. Paso luego a examinar el consenso de Washington y la búsqueda de transferir estos principios gerencialistas a América Latina y al resto del mundo en desarrollo. Analizo las críticas y los fracasos y observo como se llega al post-consenso de Washington. También abordo el discurso neo-gerencialista en América Latina. Luego paso a observar el fenómeno reciente de la reconstrucción del Estado en América Latina. Finalmente, examino la agenda pendiente y presento una propuesta de una estrategia en materia de modernización del Estado.

En el capítulo tercero abordo las problemáticas de las reformas administrativas y los intentos de modernización del Estado en Argentina, particularizándolas por cada una de las etapas y períodos presidenciales.

En el capítulo cuarto, José Alberto Bonifacio examina el contexto de las innovaciones orientadas a mejorar el desempeño de la gestión pública, en el entendimiento de que la posibilidad de implantar exitosamente determinadas reformas es una variable dependiente de otras, que operan como condiciones previas. Sostiene que el comportamiento de estas variables independientes incide en la creación de condiciones favorables, si no necesarias, para la implantación de innovaciones en la gestión pública. Destaca que algunas de ellas son, en sí mismas, objeto de las reformas de los modelos de gestión sobre los que pueden influir, señalando especialmente el caso de la profesionalización de la función pública. Las variables que identifica para explorar su influencia en la incorporación de innovaciones orientadas a mejorar la gestión pública son: el liderazgo, la cultura, la burocracia, las normas, las estrategias, la formación de funcionarios, la profesionalización, los incentivos, las instituciones, la gobernanza y la política. El autor advierte que las hipótesis que plantea no obedecen a un modelo explicativo, sino que invitan a la discusión constructiva de las experiencias obtenidas en los procesos de reforma para trasladar a la acción, en clave democrática, iniciativas que aseguren la obtención de mayor valor público.

En el capítulo quinto, examino las políticas públicas como motoras y referentes del accionar de la administración pública. Ellas, junto con las demandas de la ciudadanía son las variables más causales y explicativas del accionar de la administración pública. Luego de caracterizarlas, paso revista al ciclo de las políticas públicas como criterio analítico de las mismas. Estudio los distintos modelos de formulación de políticas. También paso revista a los modelos organizacionales para coordinar la formulación e implementación de las mismas.

En el capítulo sexto, María Estela Moreno aborda el control institucional y social de la gestión pública. Presenta las características, formas y herramientas que adopta el control gubernamental en el mundo y en Argentina en la actualidad; se interroga sobre quiénes son los actores involucrados en el proceso de control gubernamental, sobre qué limita su competencia, y sobre las formas que adopta ese control incluyendo las más actuales discusiones acerca de su naturaleza. De este modo, la accountability, y su tipología, serán centrales en este capítulo para la comprensión cabal del control gubernamental, enfocándose en las Entidades Fiscalizadoras Superiores, sus características y el tipo de control que realizan. Seguidamente realiza una descripción del sistema de control argentino, examinando la lucha de paradigmas entre los controles clásicos y los controles de resultados, y su rol en el fortalecimiento del sistema democrático y la constitución de la ciudadanía.

En la segunda parte se analizan los paradigmas y teorías que guían el análisis organizacional de la administración pública. Las mismas se agrupan en teorías de la modernidad y la posmodernidad. También se abarca el análisis del Estado y las instituciones en su aspecto evolutivo y actual. Se distingue la institución de la organización, que aunque implican el estudio de los mismos fenómenos, lo realizan con propósitos, perspectivas y abordajes diferentes.

En el capítulo séptimo, analizo las teorías y paradigmas organizacionales aplicables a la administración pública: abarca genéricamente, la modernidad y el interrogarse por la búsqueda de la racionalidad, que como se verá subyacen a muchas teorías que se presentan en él. En el siglo XX, al conceptuar a la administración pública como una fuerza modernizante, ha podido distinguirse, y en especial en Max Weber, entre estados modernos y estados patrimonialistas, donde, Estado y administración se confundían en la persona y voluntad del rey o gobernante. Analizo profusamente las teorías modernas que pretendieron describir, estudiar y explicar el fenómeno de la administración pública desde sus orígenes y dieron lugar al campo de estudio de esta disciplina. Busco agrupar las teorías en paradigmas y a través de la profusión de los mismos concluyo que es todavía una ciencia joven. El lector encontrará en este capítulo una exposición amplia de cada una de las distintas teorías, constituyéndose así en un resumen del campo multidisciplinar de la administración pública. Las mismas sirven de guía al análisis de la administración pública, a su mejor diagnóstico y a la formulación de propuestas y estrategias de intervención para resolver los principales problemas. Lo importante es saber cuándo elegir cada marco referencial y no ser fundamentalista con ninguno de ellos.

En el capítulo octavo, Ricardo Schmukler presenta y discute la noción de gestión pública posmoderna, a la luz del paradigma constructivo y de las teorías discursivas del organizar. Luego de esbozar un concepto general de constructivismo, tanto en el orden del conocimiento como del método, el capítulo aborda las teorías constructivas del organizar, que importan para una comprensión de la gestión pública en sentido sistémico más abarcadora de la que hasta ahora ofrecían los enfoques tradicionales, ya en clave estructural-funcionalista, conductista o transaccional. La revisión de la deuda que la moderna teoría mantiene con Max Weber, Jürgen Habermas y otros precursores, revalorizada en la crítica a la ortodoxia burocrática que desplegaron Michael Harmon y Ralph Hummel en el último cuarto del siglo pasado, contextualiza la presentación de las propuestas más significativas del campo discursivo actual. Aquí se destacan los aportes de Charles Fox y Hugh Miller, O. C. McSwite y David John Farmer, como altas voces de una perspectiva sugerente y auspiciosa para el mejoramiento de la gestión y la vida pública.

En el capítulo noveno, Cristián Varela presenta las relaciones entre el Estado y las instituciones en una perspectiva tributaria de las teorías de la institución. Hace hincapié en un tipo específico de instituciones, las sociales, que adquieren la forma de establecimientos y se diferencian de las políticas que se resumen en la forma estatal. Con lo cual no hace referencia a otro tipo de ellas, tales como las instituciones económicas o las burocráticas. Analiza la génesis y desarrollo de las instituciones sociales de occidente, y su relación con los poderes estatales en distintos momentos del medievo y de la modernidad. Busca así desentrañar el estatuto particular de nuestros estados e instituciones de ayer y hoy.

En la tercera parte se aborda la temática del comportamiento organizacional. Se abordan los conocimientos y experiencias que explican sociológicamente el accionar de las personas, grupos y equipos en las organizaciones públicas, las influencias de estas sobre sus miembros y las relaciones entre las organizaciones públicas y de estas con la sociedad y sus organizaciones.

Las organizaciones públicas canalizan demandas y problemas sociales e implementan las políticas públicas diseñadas para dar respuesta a las referidas problemáticas.

Los organismos públicos interactúan y se referencian con su entorno político, económico y social. Se relacionan con otros organismos públicos de distintos poderes del Estado y jurisdicciones. También se vinculan con privados y Organizaciones No Gubernamentales (ONG).

El comportamiento organizacional público también abarca las interacciones entre agentes, grupos y equipos que se producen en el seno del funcionariado público.

Ambos tipo de relaciones, las intraburocráticas y aquellas con el poder político y la sociedad generan comportamientos organizacionales públicos y son pasibles de ser estudiados por las teorías organizacionales aplicadas a este sector. También generan una cultura organizacional pública, dan lugar a relaciones de poder, se organizan en grupos y equipos de trabajo y son imprescindibles a tener en cuenta al momento de encarar un cambio en las referidas organizaciones.

En el capítulo décimo abordo la temática de la motivación de las personas en las organizaciones públicas. Se estudia este tema partiendo de la personalidad de los individuos y las experiencias en su proceso de socialización que todas las personas traen como bagaje al incorporarse a una organización. Se tematiza acerca del contrato psicológico de expectativas mutuas entre las personas y la organización, tanto en su nivel global, de grupos y equipos y con las jefaturas inmediatas. Se presentan las distintas teorías acerca de la motivación y se discurre acerca de la compleja problemática de motivar en la administración pública.

En el capítulo undécimo, analizo la problemática de grupos y equipos en las organizaciones públicas. Caracterizo las diferencias entre uno y otro. Observo que en el modelo burocrático, de gestión tradicional por normas y actividades, los agentes públicos son agrupados en una estructura que expresa una organización y división funcional del trabajo. Se despliega en una pirámide organizacional con nodos de autoridad, toma de decisiones, coordinación y control. En este modelo, el personal se nuclea en grupos de trabajo.

En el modelo de gestión por objetivos para la obtención de resultados, los agentes públicos se estructuran en equipos de trabajo a los que la dirección les fija objetivos y metas y les controla los resultados, dejándolos facultados a que se auto-organicen.

Observo la importancia del trabajo en equipo, las condiciones que lo favorecen, las etapas de conformación de un grupo y el pasaje de este a equipo. Analizo la importancia del trabajo en equipo en la eficiencia y eficacia de las organizaciones públicas. Observo el valor de los equipos en el aprendizaje organizacional, la innovación, la resolución de problemas y en tener una mirada más abarcativa e interdisciplinar de los mismos.

En el capítulo duodécimo, estudio las organizaciones públicas en su relación social, que abarca las condiciones políticas, económicas, sociales, demográficas, tecnológicas, jurídicas, ecológicas, sanitarias y de cualquier otro tipo del entorno en que desenvuelven su actividad, y que inciden en el desenvolvimiento de las mismas. Comprenden asimismo las relaciones interorganizacionales y de actores sociales que conviven, negocian y disputan poder y recursos en un Estado. También comprenden las relaciones internacionales de dicho Estado, sus vínculos con otras organizaciones y organismos del exterior, de los espacios de integración, como las relaciones con los niveles subnacionales. Para poder comenzar a desbrozar la madeja arriba descripta, defino el entorno de los sistemas organizacionales, siguiendo a Luhmann. Examino luego el entorno, en un enfoque situacional. Se observa la complejidad, cambio y riqueza del entorno. Se caracteriza la órbita organizacional y la constelación de poder de las organizaciones públicas y se pasa revista a lo que puede caracterizarse como conjuntos organizacionales isomórficos.

A continuación, caracterizo los tipos de ambientes contextuales, que van de poco cambiante a cambiante, muy cambiante y turbulento. Luego paso a considerar las dimensiones de previsibilidad, complejidad y hostilidad de los entornos en que se desenvuelven las organizaciones públicas. Analizo la teoría de las contingencias como enfoque adaptativo de los organismos públicos y luego paso a considerar el enfoque estratégico como superación de la teoría de las contingencias. Termino analizando la cuestión de la gestión pública y la responsabilidad social pública.

En el capítulo décimo tercero, examino las relaciones de poder y liderazgo en las organizaciones públicas, y observo al poder como fenómeno regulador y ordenador de las relaciones sociales e intraorganizacionales en el Estado y la administración pública. Hablar sobre la dimensión del poder en el Estado y la administración pública implica internalizar la importancia de las relaciones de poder en la comprensión del fenómeno organizacional y conceptualizar el poder, observar su dialéctica, dinámica, y uso. Su legitimación y el rol del consenso en su ejercicio. Visualizar el análisis estratégico del poder y manejo de zonas de incertidumbre. Observar las configuraciones del poder. Categorizar las fuentes y los roles de poder en las organizaciones. Diferenciar las relaciones de poder de las de influencia y autoridad. Analizar la gobernabilidad de las organizaciones según distintas estructuras de poder, desarrollar los manejos del conflicto político, la negociación, la construcción de consenso y cuándo y cómo utilizar los instrumentos de poder. Luego paso a analizar el fenómeno particular del liderazgo en sus distintas dimensiones y teorías. Observo la situación líder persona, líder personaje, su relación con los liderados y el papel de la situación como variable interviniente donde se produce la relación líder - liderados.

En el capítulo décimo cuarto, conceptualizo las organizaciones públicas como cultura. Sostengo que no es que tengan una cultura que las caracteriza, son una cultura. Una organización es cultura, es como se la habla y en nada difiere de la organización misma. Esto no quiere decir que las organizaciones sean “nada más” que discurso, sino que este es el principal medio por el cual sus miembros crean una realidad social coherente, encuadrando la percepción que tienen de su propia identidad. Con esto se quiere significar, entre otras cosas, que no hay directivas, normas, estructuras y procesos por un lado y cultura por el otro. Todo es cultura organizacional pública. La burocracia es un modo cultural de organizar lo público, lo mismo las concepciones posmodernas.

En el capítulo examino las definiciones y conceptualizaciones de dos clásicos en el estudio de la cultura organizacional y social como Schein y Hofstede, respectivamente.

Paso revista a los elementos que intervienen en la formación de la cultura y las subculturas dentro de las organizaciónes públicas.

Me explayo acerca de los tipos culturales que caracterizan autores como Trompenaars y Hofstede. Luego paso a considerar los estilos de gestión pública y el liderazgo con los tipos culturales. Las dimensiones organizacionales de los paradigmas culturales. La cultura y comunicación organizacional y el cambio cultural.

Comparo la gestión por valores con el modelo de gestión por directivas y el modelo de gestión para objetivos en la administración pública.

Examino el impacto de la cultura sobre las organizaciones públicas. Los beneficios de una cultura fuerte y los riesgos de la misma. El rol de la cultura en el control social. La manera de encarar los cambios culturales.

Finalmente analizo las culturas en la administración pública: la cultura burocrática, el estado neo-weberiano, la cultura de las organizaciones públicas centradas en la gestión y la cultura de las organizaciones públicas desde la perspectiva constructivista.

Por último, en el capítulo décimo quinto, analizo el conflicto y el cambio en las organizaciones públicas. Comienzo exponiendo acerca de las distintas concepciones sobre el conflicto en las organizaciones, el enfoque tradicional, el de la contradicción de intereses contrapuestos, el funcionalista y el interaccionista. Examino los distintos tipos de conflicto y los modos y alternativas de consideración, abordaje y resolución de los mismos. Luego caracterizo los roles organizacionales y el conflicto de roles.

En la segunda parte de este capítulo, abordo la temática de la gestión del cambio en las organizaciones públicas. Caracterizo los tipos de cambio y cuándo puede ser necesario realizar un cambio en un organismo público. Luego paso a considerar los tipos y profundidad de los cambios.

A continuación examino los modelos de cambio y qué les pasa a las personas en un proceso de cambio organizacional en la administración pública, para considerar luego los posibles factores de resistencia al cambio y su superación.

A continuación examino las estrategias de cambio organizacional y las etapas del proceso de cambio en organizaciones públicas. Observo que el proceso de cambio también es un proceso de co-construcción organizacional entre todos sus integrantes y referentes externos, donde no sólo deben intervenir elementos racionales, sino también los elementos afectivos, valorativos, emocionales, personales e interpersonales.

Analizo el aprendizaje organizacional, la importancia de aprender y también de desaprender y el rol de los equipos en las organizaciones que aprenden.

Por último, reflexiono acerca de las crisis individuales, grupales y organizacionales en la administración pública y sus consecuencias sobre sus miembros y la manera de prevenirlas.

Este libro busca suplir una carencia. La falta de un análisis sociológico de las organizaciones públicas que abarque tanto la macroestructura pública como la microestructura. Busca satisfacer una inquietud de varias cátedras y docentes de grado y posgrado de diversas universidades que no contaban con un material específico del análisis sociológico de las organizaciones públicas y del comportamiento organizacional en la administración pública.

Con el referido propósito se plantea presentar los principales temas en debate en este campo de estudio interdisciplinar como es la administración pública, con una visión actualizada y crítica, pero a la vez didáctica.

Busca un equilibrio entre los aspectos teóricos fundamentales y las herramientas de aplicación. Es decir, entre teoría, instrumentos y práctica concreta de gestión pública.

Se basa en la experiencia argentina, latinoamericana y global.

Está afectuosamente dedicado a docentes y cursantes de las asignaturas de sociología de las organizaciones públicas y comportamiento organizacional público y a todos aquellos que por una u otra razón necesiten comprender el fenómeno administrativo del Estado, la implementación de políticas públicas y la satisfacción de demandas de la sociedad.

También es un desafío de la Editorial Errepar, que sigue enriqueciendo su acervo con una colección dedicada a la administración y gestión pública.

A los colaboradores de este trabajo, un magnífico equipo, y a la editorial, mi mayor agradecimiento.

MARIO J. KRIEGER