Читать книгу La protección penal del patrimonio público en Colombia - Mauricio Cristancho Ariza - Страница 35

En este punto deben abordarse dos escenarios. El primero destaca las disposiciones que se ajustan plenamente a los postulados que sobre contribuciones parafiscales ha señalado la doctrina de la hacienda pública; el segundo presenta la correcta interpretación que debe dársele a ciertos preceptos constitucionales, lo que permitirá entrar en el análisis detallado del articulado de la Carta que regula la hacienda pública. Para arribar a tal cometido, merece resaltarse, las líneas de la presente subsección tienen su origen en la multicitada Sentencia C-040/1993.

Así, según lo expuesto en precedencia, los artículos que de forma inequívoca refieren al concepto de contribuciones parafiscales son los siguientes: el art. 150, que dentro de la lista de funciones del Congreso de la República destaca la de establecer de forma excepcional contribuciones parafiscales; el art. 179, que prohíbe ser parlamentario a aquellas personas que hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, y finalmente el art. 338, que plantea que en tiempos de paz solamente los órganos de representación popular (Congreso, asambleas departamentales y concejos distritales y municipales) podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales98. Estos tres artículos refieren al concepto de contribución parafiscal en el sentido más técnico que ofrece la doctrina de la hacienda pública.

En lo que tiene que ver con algunas normas que a lo largo del texto constitucional pueden presentar ambigüedades, a continuación se interpretará su alcance preciso.

El art. 15 regula el derecho fundamental a la intimidad señalando en su inciso final que “para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros y demás documentos privados, en los términos que señale la ley” (énfasis mío). En este caso el término tributario debe entenderse en su sentido más genérico posible y no como lo opuesto a “ingresos no tributarios”.

El art. 95 precisa los deberes sociales, cívicos y políticos de los ciudadanos colombianos. En su inciso 3, numeral 9, se indica: “contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad” (énfasis mío). De la misma manera que en el artículo anterior, en este caso el verbo contribuir debe ser entendido en su sentido más coloquial o menos técnico posible, pues refiere a aportar dinero.

En el ya mencionado art. 150 sobre funciones del Congreso, en el numeral 10, se trata el otorgamiento de facultades extraordinarias al presidente de la República precisándose, en el inciso 3, que “estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas […] ni para decretar impuestos” (énfasis mío). Con fundamento en el principio de legalidad de los tributos, en virtud del cual no hay gravamen sin representación, la acepción impuestos es utilizada aquí en sentido amplio, entendiéndose comprendidas las tasas y las contribuciones.

En el numeral 12 del mismo artículo se determina que corresponde al Congreso establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. La alocución contribuciones fiscales se refiere a ingresos corrientes del Estado, de modo que coincide con el concepto de recursos fiscales. Por su parte, cuando se alude a contribuciones parafiscales, se trata, como quedó anotado líneas atrás, de su más clara definición, por lo que no hacen parte del presupuesto nacional.

El art. 154, sobre iniciativa legislativa, establece que las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos cámaras, pero precisa que los proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales, en el Senado. Además, señala que solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las iniciativas que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. Claramente, contribución no incluye ni impuesto ni tasa pues evidentemente la norma los está diferenciando. No obstante, no se deje de lado que cosa distinta acontece cuando se habla de contribución fiscal, que sí incluye impuestos, como se explicó sobre el artículo anterior (150). De otro lado, la expresión tributos sí tiene un alcance genérico que incluye impuestos, tasas y contribuciones.

El art. 189 enumera las atribuciones del presidente de la República y en su numeral 20 matiza la de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes. Por caudales públicos debe entenderse todo lo relacionado con los ingresos corrientes de la Nación, tanto tributarios como no tributarios.

El art. 215 refiere al estado de emergencia económica y social y a la facultad presidencial de proferir decretos con fuerza de ley bajo su declaratoria. En el inciso 3 se indica que esos decretos deberán versar sobre materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia y podrán en forma transitoria establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Claramente aquí la palabra tributos debe entenderse omnicomprensivamente, incluyendo contribuciones y demás ingresos no tributarios.

El art. 287 concierne a la autonomía de las entidades territoriales y los derechos que otorga. En el numeral 3 precisa que uno de estos es administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. En este escenario tributo también debe comprenderse en su sentido más amplio, incluyendo por supuesto tasas y contribuciones parafiscales.

El art. 294 indica que la ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales y que tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos, salvo lo dispuesto en el art. 317. Tributos e impuestos se entienden aquí en sentido genérico. Una interpretación contraria llevaría a entender que la ley no puede declarar exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los impuestos o las contribuciones de sus entidades territoriales (tributos, en sentido genérico), pero sí imponer recargos sobre las contribuciones pues el término impuestos (en sentido estricto) no las cobija.

El art. 338, sobre tributación, declara en su inciso 1 que en tiempos de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Este inciso guarda armonía con el numeral 12 del art. 150, que distingue entre contribuciones fiscales (impuestos o ingresos corrientes del Estado) y parafiscales.

En la parte final del referido inciso se predica que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos. Impuestos se entiende acá en su sentido técnico, pues la ley que los crea debe establecer de manera directa los elementos constitutivos de aquellos.

El inciso 2 señala que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar el sistema y el método para definir los costos y beneficios de las tasas y contribuciones y la forma de hacer su reparto, mientras que las autoridades se encargarán de fijar las tarifas correspondientes. Es claro que se definen los conceptos de tasa y contribución en perfecta concordancia con un concepto estricto de hacienda pública pues se excluye a los impuestos, ya que solo la ley puede definir su tarifa, de acuerdo con el inciso 1.

Esa claridad no se refleja en el inciso 3. Este preceptúa que las leyes, las ordenanzas o los acuerdos que regulen contribuciones en las cuales la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado no pueden aplicarse sino a partir del periodo posterior a la fecha de entrada en vigencia de la respectiva norma. Aquí contribuciones no quiere decir “parafiscales”, sino “tributos” en sentido genérico.

Finalmente, el art. 359 prohíbe la existencia de rentas nacionales de destinación específica. Esta norma aplica a los ingresos corrientes del Estado que entran a formar parte del presupuesto general de la Nación, mas no a las rentas de carácter territorial ni a los ingresos parafiscales.

Aclarado el alcance de los distintos artículos del texto constitucional merece complementarse lo antedicho con lo establecido en sentencia de 1994, en la cual la Corte planteó las diferencias entre las nociones de contribución, contribución especial y contribuciones parafiscales. Al respecto se precisó lo que a continuación se transcribe:

Contribución. Expresión que comprende todas las cargas fiscales al patrimonio particular, sustentadas en la potestad tributaria del Estado. […]

Contribución especial. Es un pago por una inversión que beneficia a un grupo de personas, como es el caso de la valorización. […]

Contribuciones parafiscales. Son los pagos que deben realizar los usuarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento de estas entidades de manera autónoma.99

En consonancia con lo anterior también se torna oportuno complementar estas aclaraciones con la distinción entre recursos endógenos y exógenos que ha sido prohijada por la Corte Constitucional. Para ello ha de remembrarse la demanda contra la Ley 617 de 2000, por medio de la cual se reformaron parcialmente la Ley 136 de 1994100 y otras normas. Aunque el más importante bloque argumentativo de la sentencia se destinó a determinar si las disposiciones dictadas debían emitirse bajo la égida de una ley orgánica o una ordinaria y a exponer algunos planteamientos sobre la autonomía presupuestal de las entidades territoriales, merece retomarse lo expuesto en el salvamento de voto presentado por los magistrados Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra. En dicho documento se aduce inicialmente que al tenor de lo preceptuado en el art. 287 constitucional las entidades territoriales cuentan con atribución para administrar sus propios recursos, precepto que ha llevado a que por vía jurisprudencial se clasifiquen los recursos en endógenos y exógenos. A los primeros se los llama recursos propios y están sometidos al principio de “plena disposición de autoridades locales o departamentales, sin injerencias indebidas del legislador”; en cuando a los segundos, se reconoce que ciertamente este tiene una incidencia que lo faculta para precisar el destino de aquellos101.

Se advierte aquí que las entidades territoriales también cuentan con la facultad de endeudamiento y dos mecanismos de financiación, el primero de los cuales se erige sobre el derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Dicho acápite incluye las transferencias de recursos por parte del poder central a departamentos y municipios, las rentas cedidas, los derechos de participación en las regalías y compensaciones, los recursos transferidos a título de cofinanciación y en suma los restantes mecanismos que para estos efectos diseñe el legislador. El segundo mecanismo, según lo señalado en el párrafo inmediatamente anterior, corresponde a los recursos propios, que serían, a guisa de ejemplo, los que provienen de la explotación de los bienes de su propiedad exclusiva o rentas tributarias que se obtienen de fuentes propias (impuestos, tasas y contribuciones)102.

Luego de esta aclaración de conceptos se procede, conforme a la línea argumentativa propuesta, al estudio de los artículos que conforman el título constitucional referente a la hacienda pública. Para tal fin, y para un mejor entendimiento y un abordaje armónico, se elaborarán grupos de artículos que guarden estrecha relación entre sí.