Читать книгу La protección penal del patrimonio público en Colombia - Mauricio Cristancho Ariza - Страница 39

Antes de desarrollar el alcance del principio de la representación popular como requisito sine qua non para la creación de tributos corresponde precisar que tal postulado es una de las tres aristas que conforman el principio de legalidad en materia tributaria. Recuérdese que según lo ha explicado in extenso la jurisprudencia este último cuenta con tres características que a continuación se enuncian103:

1. Del principio de representación popular se desprende sin duda en el plano tributario que no puede haber impuesto sin representación de los eventuales contribuyentes. De ahí que la Constitución Política autorice únicamente a las corporaciones de representación participativa a imponer tributos, tal como se desglosa del art. 338 al precisar que “en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales”; del art. 300, numeral 4, que le atribuye a las asambleas departamentales la facultad de “decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales”, y del art. 313, numeral 4, que asigna a los concejos la competencia para votar los tributos “de conformidad con la Constitución y la ley”104.

La jurisprudencia ha enfatizado que la representación popular, como uno de los principios democráticos del Estado liberal, demanda que no se decrete un impuesto si en su aprobación no han concurrido los eventuales contribuyentes por intermedio de sus representantes ante las corporaciones públicas de origen democrático. De tal suerte que solamente el Congreso en el plano nacional, las asambleas en el departamental, y los concejos en los niveles distrital y municipal pueden crear esos gravámenes sin que dicha facultad pueda ser ejercida por autoridades administrativas ni siquiera por delegación105.

En consonancia con estos planteamientos se ha precisado que la representación popular guarda estrecha relación con el principio de división de poderes, pues hace que el derecho además de ser legal cuente con una alta dosis de legitimidad. Así, se afirma que las normas de una sociedad deben ser el resultado de un procedimiento que garantice dos principios: el de soberanía popular, que imprime legitimidad a los actos de las autoridades, y el de pluralismo como garantía de participación de la diversidad que conforma una sociedad106.

2. La Constitución consagra el principio de predeterminación de los tributos al fijar en su artículo 338 los elementos mínimos del acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido. En ese sentido, demanda que dicho acto señale sujetos activo y pasivo de la obligación, hecho y base gravable y tarifas, todo con el propósito de que el contribuyente tenga conocimiento de la previa existencia de la carga que debe asumir107.

Tal preceptiva es la materialización del principio de predeterminación del tributo, según el cual “una lex previa y certa debe señalar los elementos de la obligación fiscal”108, es decir, sujetos activo y pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa109. Como consecuencia de la satisfacción de la predeterminación del tributo se cumple el doble propósito de brindar seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones fiscales y otorgar protección a la garantía fundamental del debido proceso110.

Corresponde ahora precisar brevemente el alcance de cada uno de los elementos que conforman la obligación fiscal. Se debe empezar por el hecho generador, que se erige como el parámetro a partir del cual un gravamen puede identificarse y diferenciarse de otro y

es el elemento que en general mejor define el perfil específico de un tributo, puesto que, como lo señala la doctrina, y lo ha precisado esta Corporación (Sentencia C-583/96), este concepto hace referencia a la situación de hecho, que es indicadora de una capacidad contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como situación susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que si se realiza concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico la correspondiente obligación fiscal.111

En cuanto al sujeto activo se tiene que la jurisprudencia ha propuesto una distinción tripartita a efectos de evitar controversias interpretativas: 1) sujeto activo de la potestad tributaria, la autoridad que tiene la facultad de crear y reglar un determinado gravamen; 2) sujeto activo de la obligación tributaria, el acreedor de la suma pecuniaria y por ende quien tiene la facultad de exigir la prestación; 3) beneficiario del tributo, la entidad que a la postre puede disponer de los recursos112.

El sujeto pasivo también ha sido objeto de puntual tratamiento jurisprudencial al distinguirse entre los sujetos pasivos de iure y los sujetos pasivos de facto. A los primeros es a quienes formalmente les corresponde pagar el gravamen, mientras que los últimos son quienes en definitiva deben soportar las consecuencias económicas del impuesto. Lo anterior se explica con el siguiente ejemplo ofrecido en una providencia:

En los tributos directos, como el impuesto a la renta, en general ambos sujetos coinciden, pero en cambio, en los impuestos indirectos […] el sujeto pasivo de iure no soporta económicamente la contribución, pues traslada su costo al consumidor final.113

La base gravable, por su parte, se ha definido como “la magnitud o la medición del hecho gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa, para de esta manera liquidar el monto de la obligación tributaria”, o lo que es lo mismo, el monto del hecho generador sobre el cual se aplica la tarifa114.

Y la tarifa es la magnitud o monto que se aplica a la base gravable en razón de la cual se concreta la suma final a cancelar por el contribuyente. Al tratarse una demanda contra el art. 12 de la Ley 69 de 1946, por medio de la cual se elevaron las tarifas de algunos impuestos indirectos, cuya sentencia restableció “el impuesto del 10 % sobre el valor de cada boleta o tiquete de apuestas en toda clase de juegos permitidos”, la Corte expuso algunas consideraciones de las cuales merece citarse un ejemplo que permitirá distinguir diáfanamente la base gravable y la tarifa:

La base gravable del impuesto está dada por el valor de cada boleta, billete o tiquete de las rifas y apuestas en toda clase de juegos permitidos, así como de los premios de las mismas, sobre el cual se aplica el impuesto […]. Finalmente, la tarifa del impuesto es el monto en dinero que debe pagar el contribuyente, el cual resulta de aplicar el porcentaje legal a la base gravable, en este caso, se establece un porcentaje del diez por ciento (10 %) del valor de cada boleta, billete y tiquete de rifas y apuestas, así como sobre los premios de las mismas.115 (Énfasis en el original)

3. Finalmente, en cuanto a la autorización conferida a las entidades territoriales para el establecimiento de tributos y contribuciones se prescribe que tal tarea debe desarrollarse de conformidad con la Constitución y la ley, todo bajo la preceptiva constitucional de la condición de país unitario y de la inexistencia de soberanía fiscal en el sector descentralizado.

Acerca de la autonomía y descentralización de las entidades territoriales, la Corte Constitucional se ocupó desde 1992 de clarificar tales conceptos precisando cuáles son los derechos que asisten a los departamentos y municipios en virtud de dicha autonomía. Se destaca el de administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, en todo caso, bajo el imperio de un marco legal que atiende al principio de unidad nacional. Allí se establecieron las bases de la denominada autonomía fiscal limitada, según la cual su ejercicio se subordina a los términos que señale la ley116.