Читать книгу El deber de información país por país en el ordenamiento jurídico español - Rebeca Judith Ibañez García - Страница 6

Un trabajo cuyo objeto consiste en una novedad normativa en múltiples sentidos en los distintos ordenamientos jurídicos a nivel internacional, la normativa aplicable a la información país por país (IPP)1, exige un esfuerzo de síntesis y expositivo inicial para comprender qué estamos analizando. Pues en la actualidad, a diferencia de otras muchas cuestiones de interés y utilidad del ámbito jurídico-tributario, esta materia IPP carece de literatura y discusión propias, al menos suficiente, para dar por sentado su conocimiento pleno por parte de todo lector que se adentre en este trabajo.

Antes de aventurarnos en esta labor de síntesis y nuestro posterior análisis del conjunto normativo o régimen jurídico IPP, recordamos que en el presente, en que la expansión internacional de la economía y la operativa de las empresas en distintos mercados geográficos está más que consolidado, la información pertinente para las autoridades fiscales sigue siendo clave para simplificar los procedimientos para su obtención y para, al mismo tiempo, optimizar su efectividad en la aplicación de los tributos, especialmente cuando se trata de atajar conductas que contravienen la normativa relevante para determinar la deuda tributaria de los propios contribuyentes2, aunque no basta con que toda exigencia reciba una etiqueta con esta finalidad.

En este contexto, la IPP se ha configurado como un conjunto de datos y cifras exigibles a determinados grupos multinacionales por razón de su estructura u organización jurídica y su tamaño. Se ha asumido y aceptado como criterio suficiente para su exigencia el impacto de la planificación fiscal de estos grupos en la recaudación en aquellas jurisdicciones donde operan a través de una presencia jurídica relevante: la entidad y sus posibles establecimientos permanentes (EPs). Sin embargo, sabemos que el nombre jurídicamente otorgado o asumido, o la mera referencia a tal fin, no determina la naturaleza de las normas ni de los deberes en ellas contenidos. Al menos no deberían.

El origen inmediato de este deber informativo doméstico se encuentra en los trabajos de la OCDE para la lucha contra la erosión de bases imponibles y el traslado de beneficios, conocidos como trabajos BEPS3, aunque existen algunos precedentes o propuestas anteriores que se han materializado en disposiciones sectoriales a las que se ha llamado igualmente IPP, aun habiendo adoptado un enfoque (parcialmente) diferente, para los sectores extractivo y bancario4. Previamente, se había planteado desde determinadas organizaciones de la sociedad civil incorporar un deber IPP semejante, aunque no idéntico, al actual, en la normativa contable.

El deber IPP asociado a estos trabajos BEPS se comenzó a implementar en distintas jurisdicciones en el año 2015, cuando España5, y posteriormente Reino Unido6, incorporaron un deber formal de información que exigía elaborar y presentar esta información a grupos con matriz residente en su territorio o con presencia por medio de filiales (y/o EPs) en caso de no operar el intercambio de información automática desde la jurisdicción de residencia de la matriz. A partir de ese momento, distintas jurisdicciones han ido incorporando deberes similares en su normativa interna, hasta alcanzar la cifra de ochenta y cuatro países7.

De forma casi simultánea, a partir de 2016, se han incorporado mecanismos para el intercambio automático de IPP con otras jurisdicciones, que complementan el citado deber IPP interno como mecanismo de obtención de información por suministro. En concreto, nuestra jurisdicción cuenta con el acuerdo multilateral para el intercambio automático de IPP entre jurisdicciones al que se han adherido un número relevante de países8, aunque con la ausencia destacada de EE.UU., con quien España ha suscrito el correspondiente acuerdo bilateral para este intercambio automático9. Asimismo, al ser Estado miembro de la UE, España da efecto al mandato de intercambio automático IPP con otros Estados miembros incorporado en el mismo 2016 a la normativa europea de cooperación administrativa en materia de imposición directa10.

Por su parte, el citado régimen normativo IPP se cierra con un régimen de infracciones y sanciones para a priori asegurar el efectivo cumplimiento del deber informativo, que a su vez debe servir a la efectividad de los citados mecanismos de intercambio automático. Aun así, veremos que nuestro régimen de infracciones y sanciones en España presenta determinadas características que lo hacen inapropiado para servir a la eficacia del deber IPP e indirectamente para cumplir con los deberes derivados de los mecanismos para su intercambio automático.

Esta novedad del régimen jurídico IPP, tanto en nuestra jurisdicción como en otras donde se ha implementado, lleva aparejados los objetivos o finalidades formalmente previstas por la OCDE para su modelo normativo IPP. En concreto, las jurisdicciones que han implementado IPP han asumido como propia la finalidad de IPP de servir a lo que la organización llama análisis de riesgos fiscales de alto nivel en un contexto BEPS, con especial atención a las políticas de precios de transferencia intragrupo. Así, aunque esta expresión difiere del lenguaje habitualmente empleado por la organización hasta ese momento, entendemos que se refiere al objetivo de servir a procesos internos de la respectiva Administración tributaria para elaborar indicadores de ahorro fiscal derivado de políticas empresariales con efecto erosivo a modo de indicio de la realización de actuaciones ilícitas, pese a las limitaciones que expondremos en este trabajo.

Pese a la imprecisión en torno al concepto de riesgo, consideramos que en el corto plazo la IPP persigue elaborar pruebas indiciarias para legitimar cualquier actuación posterior de las autoridades fiscales o el uso combinado de IPP y otros datos en procedimientos inspectores, a pesar de las evidentes limitaciones que derivan de su configuración actual. Como veremos, nominalmente se trata de obtener indicios basados en posibles indicadores o información no precisa o específica para valorar la procedencia o ajustar el alcance de los procedimientos de aplicación de los tributos concretos. No obstante, los criterios empleados para el registro de los distintos datos, especialmente las cifras expresadas en IPP, derivan en lo que la propia OCDE ha calificado como resultados no concluyentes.

Por añadido, los trabajos de la propia OCDE no aclaran que la evaluación conjunta de IPP con otra información disponible para las autoridades fiscales deba permitir ajustes en el IS o análogos aplicables a las entidades que integran los grupos multinacionales afectados. En todo caso, este uso de IPP para obtener indicios de BEPS pretende también nominalmente, y en último término, optimizar recursos destinados a procedimientos de aplicación del IS, o análogos aplicables, en la medida en que presume que su configuración permite disponer de información fiable con celeridad.

Pese a esta aplicación nominalmente reconocida a IPP, su actual configuración, su inserción en el contexto BEPS y los últimos trabajos impulsados para completar las medidas derivadas del proyecto BEPS, parecen dirigir este conjunto informativo a otro tipo de aplicaciones, como el de servir a la configuración de medidas como la tributación mínima propuesta en el proyecto GloBE11 o, como paso posterior, de un sistema formulario, uniforme o armonizado, que se ha pretendido impulsar desde hace más de una década en el contexto europeo12.

Dicho lo anterior, este conjunto normativo IPP se configura como paquete normativo encuadrado en las llamadas medidas de transparencia fiscal recientes en el contexto internacional, centradas en un flujo de información unidireccional, de determinados contribuyentes hacia sus respectivas autoridades fiscales relevantes. En otras palabras, el conjunto de normas IPP se inserta en un contexto de deberes informativos en favor de las autoridades fiscales de carácter periódico, que se quiere calificar como normativa de aplicación de los tributos.

En este contexto, antes de analizar pormenorizadamente este régimen jurídico IPP en función de su aplicación actual, debemos identificar, como elementos necesarios de dicha evaluación, (i) los antecedentes normativos y demás elementos relevantes para delimitar el significado y alcance de las disposiciones IPP donde sean necesarios (criterios interpretativos), (ii) al régimen jurídico IPP vigente en nuestra jurisdicción (disposiciones normativas aplicables) y (iii) a los parámetros que nos permitirán contrastar el alcance y la utilidad práctica de la IPP y, en su caso, las necesidades de adaptación de la normativa al régimen jurídico tributario del IS o análogos vigentes.