Читать книгу El irreductible juicio de unidad del mercado nacional. Un enfoque multiniveles. - Roberto Carlos Rosino Calle - Страница 14

La importancia de los efectos prácticos de la toma de decisiones por las autoridades territoriales remite al modo de efectuar el control. Un modo amplio de plantear el control sería referirse a la unidad de mercado como un escrutinio competencial completo. Esto es, una revisión de la medida desde la doble perspectiva de la titularidad y el ejercicio de la competencia, desde el doble juego de los artículos 149 y 139 CE. Esta opción –este juicio de unidad en sentido amplio– protagoniza nuestra jurisprudencia constitucional57.

Cabe, sin embargo, otra aproximación al control. La de circunscribir la unidad de mercado a su condición de límite de las actuaciones públicas territoriales. La propia de controlar los obstáculos a la integridad del espacio económico desde la aplicación autónoma del artículo 139 CE, del respeto a las libertades económicas. Por contraposición a la estrategia anterior, diría que éste es un juicio de unidad en sentido estricto. Este estudio pretende poner de relieve sus ventajas, al tiempo que identifica los rasgos básicos que para el mismo se derivan del artículo 139 CE y de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado. En el trasfondo del mismo se apreciará la contribución de la jurisprudencia comunitaria a la conformación de nuestro modelo de aseguramiento de la integridad del espacio económico nacional. Pienso, sin embargo, que para este Capítulo inicial será suficiente con justificar la elección del juicio de unidad en sentido estricto frente a su alternativa.

Desde una perspectiva operativa, desligar el análisis de las medidas potencialmente lesivas para la integridad del espacio económico nacional de los problemas relativos a la titularidad competencial permite evitar interferencias. En el control amplio efectuado por el TC la ligazón entre los artículos 149.1 y 139 CE constituye una mala experiencia. Provoca la irrelevancia práctica de este último, al tiempo que añade una notable confusión sobre el alcance de las materias competenciales. Razonar desde la premisa de que únicamente el legislador nacional garantiza la unidad no solo desnaturaliza la función propia del artículo 139 CE –convertido en un parámetro de interpretación de los títulos competenciales estatales– sino que, además, genera incertidumbre al convertir la continua reinterpretación del reparto competencial en la única respuesta posible frente a las eventuales amenazas. En último término, provoca que la autonomía política dependa en gran medida de las opciones de participación o influencia en los procesos estatales de toma de decisiones. Nada de esto es, en mi opinión, deseable.

Pero hay más. El juicio de unidad en sentido amplio ni siquiera se ha mostrado operativo. El control abstracto que requiere la interpretación de los títulos competenciales es una red demasiado holgada para atrapar los obstáculos a la integridad del espacio económico nacional. Éstos resultan definidos por los efectos prácticos que la medida provoca en la posición competitiva de los operadores económicos. Y un control basado en los hechos está en las antípodas de lo que sería deseable para un análisis de la titularidad de la competencia. Sería una necedad hacer de un problema puntual relativo a un grupo de operadores económicos un criterio general de identificación del alcance competencial sobre una materia. Además de desproporcionado, lanzar cañonazos con la intención de acertar a una mosca parece un ejercicio de éxito improbable.

Nada de esto ocurre si se evita la cuestión de la titularidad competencial. La aplicación autónoma del artículo 139 CE –el juicio de unidad en sentido estricto– sitúa al principio de unidad de mercado en la única función que le es propia: operar como límite al ejercicio competencial. En mi opinión, las ventajas del enfoque son significativas. En primer término, conseguir que la integridad del espacio económico nacional no dependa de la lectura que se haga de los títulos competenciales favorece el análisis sosegado. El juez constitucional podrá sostener la interpretación que entienda más próxima al sentido de la Constitución sin verse condicionado por la necesidad de alcanzar un determinado objetivo, de impedir una hipotética fragmentación del espacio económico. Los asuntos relativos a la unidad de mercado no diferirán en este extremo de cualquier otra controversia competencial.

La aplicación autónoma del artículo 139 CE debería mejorar, además, la claridad del sistema de reparto competencial. Resolver este tipo de asuntos desde el análisis del ejercicio de las potestades propias hace innecesarias tanto la identificación de nuevas secciones de materias como la exploración puntillosa de los límites de la legislación básica. Los frutos de una compartimentación rigurosa van más en la línea de la complejidad y el aumento de la litigiosidad que en la propia de la ductilidad a la que acostumbra el Derecho Constitucional. El juez constitucional debería estar más acostumbrado a aplicar un juicio de proporcionalidad sobre los efectos de una medida potencialmente lesiva de la integridad del espacio económico nacional que a postularse como la “boca muda que pronuncia las palabras de la Ley”58. Hay más creatividad en la resolución de un asunto concreto que en la definición de una categoría a la que el propio TC queda sujeto.

La atención al asunto concreto quizá sea una de las principales ventajas para el manejo del juicio de unidad en sentido estricto. La ausencia de asuntos de esta índole en la jurisprudencia constitucional no se corresponde con la realidad. Los obstáculos a la libre circulación son cotidianos. Sería ilusorio pensar que ninguna de las miles de decisiones públicas que se adoptan provoca efectos nocivos para el desarrollo de las actividades económicas en igualdad de oportunidades. Tanto como creer que una economía desregularizada ataja de raíz este tipo de problemas. La realidad económica no es menos compleja y rica en matices que la propia de otros ámbitos. Las consecuencias económicas de una decisión rara vez se limitan a aquéllas que nos parecen más evidentes. Erraríamos si pensáramos que el juicio de unidad en sentido estricto tiene una eficacia absoluta para evitar estas situaciones, pero sí es una herramienta muy útil cuando se deposita en manos expertas. Rastrear los orígenes de un obstáculo a la libre circulación tiene mucho de oficio artesanal. Así lo evidencia la experiencia del TJUE.

Pienso haber justificado de forma suficiente el objeto y enfoque de este estudio. Configurar un control ajeno, complementario y subsiguiente a la comprobación de la titularidad competencial59 no solo aparece –a mi juicio– como una opción preferente, sino como la más coherente con la Constitución de 1978. Con todo, el juicio de unidad en sentido estricto no es perfecto. No es una tarea sencilla configurarlo en un modelo que se encuentra doblemente condicionado por la organización de su justicia constitucional y la participación en un espacio económico supranacional. Porque la reserva imperativa del análisis de las normas con rango de Ley al TC no obliga a realizar menos ajustes que la integración en la Unión Europea.