Читать книгу El irreductible juicio de unidad del mercado nacional. Un enfoque multiniveles. - Roberto Carlos Rosino Calle - Страница 8

A la hora de diseñar un sistema políticamente descentralizado, la manera más sencilla de evitar que la aparición de los niveles de autogobierno ocasione una merma de la unidad pasa por declarar la competencia exclusiva del legislador estatal sobre un elenco amplio de materias. El listado competencial es un instrumento jurídico de primer orden para asegurar el adecuado equilibrio entre los principios constitucionales de unidad y autonomía23. Una afirmación que en el ámbito económico se concreta en la reserva a la instancia estatal de un número significativo de competencias en al menos tres ámbitos24.

Primero, será el legislador estatal quien, en primer lugar, defina el marco regulatorio general para el ejercicio de las actividades económicas, de manera que éste no varíe sustancialmente de una parte del territorio a otra. Evidentemente, el poder concedido al legislador estatal alcanza los aspectos estructurales del todo el modelo25, esto es, las políticas sectoriales acerca del sistema monetario y la ordenación del crédito (149.1.11ª. CE), o –de manera más evidente– la aprobación de las legislaciones mercantil (149.1.6ª. CE), laboral (149.1.7ª. CE), civil (149.1.8ª. CE), y sobre propiedad intelectual e industrial (149.1.10ª. CE). Segundo, también las intervenciones realizadas sobre elementos físicos o servicios de determinada entidad: bienes e infraestructuras de interés general o alcance superior a una Comunidad Autónoma (149.1.21ª., 22ª. y 24ª. CE) y transporte aéreo (149.1.20ª. CE). La exclusión de las restantes instancias territoriales de gobierno en la toma de decisiones de esta índole es absoluta.

Siendo un listado amplio, las competencias estatales apuntadas no bastarían para asegurar el funcionamiento armónico del sistema. De poco sirve garantizar un esquema regulatorio neutral si los requisitos que debe observar una empresa ocupada en un determinado sector de actividad son libremente definidos por la autoridad autonómica. La unidad de la política económica también requiere una cierta homogeneidad de funcionamiento y, en consecuencia, de las regulaciones. Por eso el artículo 149 CE intensifica la capacidad regulatoria del Estado en un buen número de ámbitos materiales concretos. En unos casos bastará con que el legislador estatal se ocupe de su ordenación básica, como ocurre en el régimen minero y energético. En otros, centrará su acción en los aspectos no específicamente reservados a la Comunidad Autónoma –pesca marítima (149.1.19ª. CE)– o la totalidad de la materia –comercio exterior (149.1.10ª. CE), marina mercante (149.1.20ª. CE) y armas y explosivos (149.1.26ª. CE)–.

Me he referido al modo en que el reparto competencial detrae del ámbito autonómico de decisión todos los aspectos básicos –estructurales y materiales– de que depende el ejercicio de la actividad económica. La unidad económica se alcanza porque sólo al Estado le corresponde definir tanto los parámetros estructurales como –al menos– los rasgos sustantivos mínimos para ejercer la actividad económica en cualquier sector imaginable. Pero hay más.

No basta con evitar que las Comunidades Autónomas distorsionen el mercado. Hace falta que el legislador nacional asuma un papel activo en la toma de decisiones de la economía nacional. El legislador estatal no puede ser un mero observador pasivo, sino un operador relevante dotado de dosis importantes de capacidad creativa. Es el Estado, como canalizador de la voluntad general, el nivel territorial más adecuado para definir los objetivos del país en el plano económico. Y, sin embargo, no hay en todo el listado competencial del artículo 149.1 CE un solo apartado que establezca una potestad de este tipo.

Sea como fuere, la omisión constitucional ha sido corregida en vía interpretativa. Desde los comienzos de su labor jurisprudencial, el TC se ha aproximado al elenco competencial propio del Estado desde una premisa de perfiles brumosos: el papel del legislador estatal como garante de la unidad26. Operando a la inversa del famoso arquero de Sherwood, el juez constitucional ha fortalecido el ámbito estatal de actuación a costa de mermar el propio del legislador autonómico27. Lo que parecían materias competenciales relativamente claras se han ido transformando a los ojos del Alto Tribunal en distintas secciones de materia, algunas de las cuales han ido a parar a dos costales de propiedad estatal: los títulos competenciales previstos en los números 1 y 13 del artículo 149.1 CE.

Es conocido que el TC ha construido en torno al artículo 149.1.13ª. CE una amplísima competencia de ordenación general de la economía que excede con creces la literalidad de la expresión –“bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”– prevista en el tenor literal del precepto28. Bajo la misma, el Estado resulta capacitado para “la definición de las líneas de actuación tendientes a alcanzar los objetivos de política económica global o sectorial fijados por la propia Constitución, así como la adopción de las medidas precisas para garantizar la realización de los mismos”29. Sencillamente, solo este nivel de gobierno puede fijar los grandes objetivos económicos de alcance general a conseguir y señalar los procedimientos para su consecución30.

La hipertrofia de este título competencial ya ha ocupado a buena parte de la doctrina científica31. Por este motivo solo quiero llamar la atención sobre dos aspectos. El primero es que esta dinámica centrípeta de las potestades económicas tiene un coste jurídico evidente: la cercenadura del principio constitucional de autonomía política32. Interpretar el modelo desde la doble presunción de que los efectos positivos para la unidad económica provienen en todo caso del Estado, mientras las Comunidades Autónomas únicamente generan distorsiones es un error lógico que solo puede llevar a la centralización33. Me temo que durante décadas esta lógica se instaló en la sede de Domenico Scarlatti34.

En esta línea, el segundo aspecto que quisiera destacar es que el modo de proceder de juez constitucional ha convertido el principio de unidad de mercado en algo superfluo. El artículo 139 CE ha permanecido prácticamente inédito en la jurisprudencia salvo su recurso como parámetro de interpretación de las competencias propias del Estado35. La percepción de que los principios básicos del orden económico deben ser unos y los mismos en todo el territorio nacional36 ha dado como resultado la capacidad del legislador estatal para la “ordenación de la actuación económica de todos los sectores y del propio Estado con relación a ellos, es decir, de la propia intervención del Estado en materia económica”37. De ahí la confusión terminológica entre los distintos tipos de unidad de la que pretendo separarme.

Algo parecido ocurre con la competencia estatal para la ordenación de las “condiciones básicas de ejercicio de los derechos y deberes constitucionales” prevista en el artículo 149.1.1ª. CE. Ha sido objeto de una interpretación extensiva que se solapa con la igualdad contenida en el primer apartado del artículo 139 CE38, ahogando cualquier posibilidad de aplicación autónoma del mismo.

Porque, a los efectos de la materia de este estudio, éste es el problema de una interpretación excesivamente amplia de las competencias estatales: residenciar la garantía del espacio económico nacional en la labor normativa del Estado haciendo inservibles las técnicas jurisdiccionales de control. En su estudio clásico sobre las garantías de los modelos federales, Weschler apuntó dos tipos de garantías del equilibrio entre la unidad y la autonomía39. El primer grupo suele denominarse “garantías sustantivas, dinámicas o políticas” y consiste en la reserva de competencias al nivel estatal de gobierno. Es lo que en nuestro modelo conocemos como principio de dirección unitaria de la economía, cuyo ejercicio depende de la voluntad del legislador estatal y tiene como efecto casi inevitable la uniformidad del régimen jurídico40.

Pero existe un segundo grupo, igualmente necesario. Son las “garantías estructurales o formales”, previstas bajo la etiqueta del principio de unidad de mercado en el artículo 139 CE. En éstas, el protagonismo abandona la sede parlamentaria para instalarse en el debate sosegado de los tribunales de justicia. Su aplicación ya no depende de la voluntad del legislador, sino de la denuncia de una medida potencialmente lesiva de alguna libertad económica. Son éstas las que integran lo que llamo “juicio de unidad en sentido estricto” frente al genérico que incorpora una visión de conjunto que alcanza también a la titularidad competencial.