Читать книгу El irreductible juicio de unidad del mercado nacional. Un enfoque multiniveles. - Roberto Carlos Rosino Calle - Страница 5

No cabe duda de que lo que comúnmente llamamos “mercado” es un elemento esencial de la vida social de los ciudadanos y, como tal, uno más de los múltiples aspectos vinculados al Estado. Mercado y Estado son dos realidades entrelazadas porque sólo donde se reconoce una autoridad estatal puede desarrollarse ordenadamente una actividad económica1 y, en sentido inverso, ninguna organización estatal puede renunciar a algún mecanismo de distribución, más o menos complejo, de los bienes y servicios existentes entre sus habitantes2. De ahí que esta institución aparezca como un objeto de estudio clásico para la mayor parte de las ciencias humanas.

La realización de un trabajo sobre esta realidad requiere que se dé alguna indicación previa sobre cuál es la faceta del mismo que pretende estudiarse. Atendiendo únicamente al enfoque jurídico –que, sin duda, es el que aquí interesa– el mercado puede ser abordado desde un buen número de disciplinas según que el acento se ponga, por ejemplo, en los individuos que desarrollan una actividad económica –Derecho mercantil, Derecho de la competencia, Derecho administrativo, etc.– o son destinatarios de la misma –Derecho de los consumidores–; el alcance espacial de tal actividad –Derecho internacional o comunitario–; o, como es el caso, en la articulación del mercado nacional en el seno de un Estado políticamente descentralizado al estilo del diseñado en la Constitución de 1978.

Mercado y descentralización política. Cuando se unen ambos elementos enseguida viene a la mente la idea de amenaza. Como si la aparición de las Comunidades Autónomas fuera el origen de todos los males que pueden afectar al mercado nacional. Esta parece ser la concepción relativamente arraigada en nuestro país: nuestro espacio económico nacional está fragmentado como consecuencia de la actuación de los poderes autonómicos y locales3. La culpabilización no deja de resultar curiosa cuando se pone en relación con las precisiones de la economía política en el sentido de considerar que, de darse ciertas condiciones, los Estados descentralizados alcanzan mayores niveles de eficiencia económica que los unitarios dada su capacidad de adaptar los gastos a las necesidades específicas de los distintos territorios4. La cuestión no es tan sencilla.

En realidad, el mercado nacional siempre ha conocido obstáculos y amenazas. También en nuestra tradicional configuración como Estado unitario. El tránsito hacia un modelo políticamente descentralizado únicamente ha provocado una actualización de tales riesgos. Los obstáculos a la libre circulación han existido siempre. Y siguen dándose en modelos políticamente centralizados. Sencillamente, porque cualquier decisión política que se piense tiene un efecto económico. Incluso las que podríamos pensar absolutamente alejadas del tráfico mercantil5. Tan verdad es que los costes económicos de las actuaciones públicas son difíciles de cuantificar, como la afirmación de que un derecho a la autonomía que impide tomar decisiones de trascendencia económica es un poder vacío. La aparición de las Comunidades Autónomas añade un elemento adicional a un viejo asunto. Lo novedoso del régimen de la Constitución de 1978 es que, además de tener que afrontar un número superior de asuntos de este tipo, nuestro sistema debe ser capaz de conciliar la integridad del espacio económico nacional con un nivel adecuado de autonomía política6. No olvidemos que tanto la unidad como la autonomía comparten idéntico anclaje en el artículo 2 CE7. Lamentablemente, me temo que las dificultades no terminan aquí. El modelo económico actual complica aún más la cuestión.

Existe una tendencia hacia la minimización de los centros de decisión para alcanzar mayores cotas de eficacia económica. En esta traslación de la definición de la política económica hacia instancias supranacionales, la garantía de esos niveles adecuados de autonomía política reconocida a los diversos niveles territoriales obliga a equilibrios ciertamente complejos. Pero es que, además, desde hace unas décadas el enfoque económico dominante parece ser favorable a la liberalización de las actividades económicas, a la desregulación de sus condiciones de acceso y ejercicio. Siendo esto lícito, afecta sobremanera al sistema de garantía de la integridad del espacio económico. Al menos en la práctica. Porque el punto de partida de este estudio es que, por más que existan algunos puntos de conexión, lo que comúnmente denominamos “unidad de mercado”, es un concepto independiente del propio de “unidad de la política económica”.

Mientras la primera regula las condiciones de ejercicio de la actividad económica, la segunda se centra en la libre circulación de mercancías, servicios, personas y capitales. Mientras la unidad de la política económica se refiere al modo en que queremos que funcione la economía, la unidad de mercado se contenta con garantizar que ningún operador económico ve mermada su capacidad competitiva como consecuencia de una decisión pública discriminatoria. Esto sí es un asunto estrictamente jurídico8. Este estudio analiza una de las técnicas de que dispone el ordenamiento español para conseguir que el ejercicio de la autonomía se efectúe sin merma alguna para la unidad económica de la Nación. En concreto, analiza la potencial eficacia del artículo 139 CE como parámetro efectivo de control de las actuaciones públicas con relevancia económica. Para ello se sirve de un análisis jurisprudencial que toma como referencia los principales pronunciamientos procedentes de nuestro TC, el TJUE y, a partir de la aprobación de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, de los propios de los órganos jurisdiccionales ordinarios.

He optado por ordenar los cuatro Capítulos que integran este estudio conforme un criterio esencialmente cronológico. Así, efectuadas las necesarias aclaraciones –terminológicas y estructurales– en el Capítulo I, emplearé la aprobación de la referida LGUM como quicio. En el Capítulo II, comenzaré por exponer la estructura del control –juicio de unidad– que para la resolución de los asuntos relativos a la integridad del espacio económico nacional ha venido manejando nuestro TC hasta 2013. Acto seguido, en el Capítulo III contrastaré el referido enfoque con la fiscalización desarrollada por el TJUE. Pienso que el grado de detalle de este modelo evidenciará la complejidad de este tipo de asuntos.

La exposición realizada permitirá tener una visión de conjunto desde la que proceder, en el Capítulo IV, a identificar los orígenes del sistema de garantías definido por la referida Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado. El lustro pasado desde su entrada en vigor permitirá valorar su trascendencia práctica. Cierra el estudio un corolario que recoge mi reflexión acerca del actual sistema de garantía para la integridad del espacio económico nacional vigente en nuestro ordenamiento.

1. Así lo señalan, con carácter general, IRTI, Natalino: L’ordine giuridico del mercato, Editori Laterza, Roma-Bari, Quinta Edición, 2003, p. XIII y STREIT, Manfred y MUSSLER, Werner: “The Economic Constitution of the European Community: From “Rome” to “Maastricht”“, en European Law Journal, 1(1), 1995, pp. 7-8. La misma relación, aunque circunscrita al modelo constitucional de Estado, ha sido puesta de manifiesto por Häberle, para quien el constitucionalismo impone una economía social de mercado como vía intermedia entre los fallos estatales y económicos. HÄBERLE, Peter: “Siete tesis para una teoría constitucional del mercado”, en Revista de Derecho Constitucional Europeo, Núm. 5, 2006, p.13. Y un estudio histórico de esta relación en nuestro país puede consultarse en GARCÍA VITORIA, Ignacio: La libertad de empresa: ¿un terrible derecho?, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2008, pp. 26 y 37.

2. JOERGES, Christian: States without a Market? Comments on the German Constitutional Courts Maastricht-Judgement and a Plea for Interdisciplinary Discourses, documento digital disponible en http://goo.gl/ZyYhw0. También Stalin puso de manifiesto la existencia de una relación de este tipo al incluir el “vínculo económico interno” (espacio económico nacional) como uno de los rasgos que, sin ser suficientes, resultan necesarios en su caracterización de la nación. Ni siquiera los modelos comunistas de organización pueden dar lugar a un Estado sin mercado. STALIN, Joseph: El marxismo y la cuestión nacional, Fundamentos, D.L., Madrid, 1976, pp. 5 y 7.

3. Esta supuesta fragmentación supone precisamente el origen de la Ley 20/2019, de 9 de diciembre. En las primeras líneas del Preámbulo, el legislador nacional deja claro que “a pesar de las medidas adoptadas, la fragmentación subsiste en el mercado español, lo que se traduce en un elevado coste que dificulta de forma considerable la actividad de las empresas”.

4. Según indica el teorema de la descentralización de Oates, “en ausencia de economías y de efectos externos intercompetenciales, el nivel de bienestar será tan o más alto si los niveles de consumos óptimos (Pareto) son provistos en cada nivel de competencia, en vez de serlo en cualquier nivel único y uniforme para todos los niveles, siempre que éstos coincidan exactamente con los subconjuntos de población que consumen el mismo bien público”. OATES, Wallace: Federalismo fiscal. Traducción del Instituto de Estudios de Administración Local, 1972, p. 81.

5. El estudio ofrecerá abundantes ejemplos de esta circunstancia. Me limito a señalar, como anticipo, que en la jurisprudencia comunitaria no faltan asuntos en los que los efectos de una decisión relativa a la comercialización de un determinado bien han de buscarse en el comercio de productos de otro tipo. O que la regulación de un horario comercial admite su análisis desde la perspectiva de su incidencia para la comercialización de los bienes foráneos vendidos en ese establecimiento. Vid. Infra. Capítulo III.

6. Como se verá la solución a estos asuntos dista de resultar sencilla. En parte, quizás, porque la magnitud de los principios en conflicto los enraíza con la vieja cuestión centralista de nuestro país, dotándolos de una dimensión metajurídica que no facilita su tratamiento. No en vano, Madariaga calificó la tensión entre ambos principios como el “problema más grave de cuantos asedian a España: el de su pluralidad frente a su unidad”. MADARIAGA Y ROJO, Salvador de: Memorias de un federalista, Espasa Calpe, Madrid, 1977, p. 213.

7. Artículo 2 CE: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.

8. De forma gráfica, para Calonge “La ruptura de la unidad de mercado trae consigo la ruptura de la unidad jurídica, de la unidad del Ordenamiento y, a la postre, de la unidad de la Nación”. CALONGE VELÁZQUEZ, Antonio: Autonomía política y unidad de mercado en la Constitución española de 1978, Secretariado de Publicaciones de la Universidad de Valladolid, Valladolid, 1988, p. 30.